促進(jìn)我國電子廢物循環(huán)利用的政策途徑

隨著我國電子信息產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，電子產(chǎn)品的產(chǎn)量不斷增加，技術(shù)升級(jí)速度的加快使得電子產(chǎn)品更新?lián)Q代的周期不斷縮短，由此而產(chǎn)生的電子廢棄物污染環(huán)境問題已成為我國固體廢棄物污染防治的重點(diǎn)之一。此外，由于西方發(fā)達(dá)國家對(duì)電子產(chǎn)品的環(huán)保要求不斷提升，我國作為電子產(chǎn)品的重要生產(chǎn)國和出口國，這些國家出臺(tái)的相關(guān)政策直接影響到我國電子信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如何借鑒西方國家對(duì)于電子產(chǎn)品和電子廢棄物的管理政策，制定適合我國發(fā)展實(shí)際的管理政策，是目前我國電子廢棄物管理急需解決的問題。
1我國電子廢棄物管理法律、法規(guī)演進(jìn)與特點(diǎn)
我國電子廢棄物管理是在總結(jié)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的歷史教訓(xùn)和借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼承發(fā)展起來的。我國已形成了不少有利于電子廢棄物管理的法律法規(guī)和政策，所以，在用足用好現(xiàn)有相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國電子廢棄物管理的現(xiàn)狀和未來可能發(fā)生的狀況，制定適合我國電子廢棄物管理的專項(xiàng)法律法規(guī)十分重要。但新制定的政策必須要與現(xiàn)有政策相協(xié)調(diào)，要針對(duì)現(xiàn)有政策空白進(jìn)行補(bǔ)充和完善，不能與現(xiàn)有政策割裂或孤立，所以，通過分析我國現(xiàn)有相關(guān)政策的演變和實(shí)施特征，才能為制定我國電子廢棄物管理的新政策提供研究基礎(chǔ)和分析的前提。
《固體廢物污染環(huán)境防治法》是我國電子廢棄物污染防治的主要依據(jù)，電子廢棄物中包含的多種有毒有害物質(zhì)也納人《國家危險(xiǎn)廢物名錄》管理范圍之內(nèi)。由于我國電子廢棄物的總量巨大，產(chǎn)生量與13俱增，僅僅依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》原則上的規(guī)定無法指導(dǎo)電子廢棄物的管理工作。此外，電子廢棄物中包含大量可回收利用的物質(zhì)，不能按照一般性污染物的防治方法，避免資源的浪費(fèi)。因此，國家加快了電子廢棄物管理的立法進(jìn)程，目前信息產(chǎn)業(yè)部、國家發(fā)改委和國家環(huán)保總局都在制定專項(xiàng)管理辦法，以加強(qiáng)對(duì)電子廢棄物的管理，提高電子廢棄物管理的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益，減少電子廢棄物無序排放對(duì)環(huán)境的壓力。
現(xiàn)階段我國電子廢棄物管理的主要依據(jù)是現(xiàn)有固廢管理法律、法規(guī)和政策，隨著電子廢棄物環(huán)境污染問題的日益突出，當(dāng)前的管理模式已經(jīng)不適應(yīng)電子廢棄物污染防治的需求。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的出臺(tái)也要求電子廢棄物的污染防治應(yīng)由末端向源頭管理轉(zhuǎn)型，信息產(chǎn)業(yè)部、國家發(fā)改委和國家環(huán)保總局正在制定的管理法規(guī)都集中體現(xiàn)了電子廢棄物處置的源頭削減、循環(huán)利用和無害化處置的思路，也表明了我國電子廢棄物法律、法規(guī)演變的趨勢(shì)。
表1中國關(guān)于電子廢棄物管理的法律、法規(guī)

2我國電子廢棄物相關(guān)的法律、法規(guī)和政策綜述及評(píng)價(jià)
2.1電子廢棄物源頭削減相關(guān)政策
我國對(duì)電子廢棄物的管理注重較晚，目前也多將管理目標(biāo)和重點(diǎn)鎖定在對(duì)電子廢棄物的回收利用和末端處理上。在我國對(duì)電子廢棄物管理的早期，并沒有明確的提出對(duì)電子廢棄物管理的源頭削減的相關(guān)政策，許多管理思想零散分布于一些環(huán)境管理法規(guī)中；其后，隨著我國電子產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，國外相關(guān)的管理政策對(duì)我國電子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出了更高的環(huán)境要求，電子廢棄物對(duì)環(huán)境的影響也得到r廣泛的關(guān)注，這一階段對(duì)電子廢棄物的管理重點(diǎn)集中在電子廢棄物專項(xiàng)法律的建立方面，其中加強(qiáng)電子廢棄物的源頭削減和分類管理成為管)里政策制定的根本。在我國已經(jīng)出臺(tái)和即將出臺(tái)的相關(guān)政策也多強(qiáng)調(diào)采取各種手段更好的實(shí)現(xiàn)對(duì)電子廢棄物的源頭削減。我國在1996年頒布實(shí)施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定：禁止進(jìn)口不能用作原料的固體廢物，限制進(jìn)口可以用作原料的固體廢物。我國對(duì)利用進(jìn)口電子廢棄物作為生產(chǎn)原料的進(jìn)口材料實(shí)行申報(bào)審批和許可證制度，而且我國已經(jīng)批準(zhǔn)簽署《巴塞爾公約》，電子廢棄物進(jìn)口在我國受到嚴(yán)格限制，整體線路板、陰極射線管、廢舊電腦整機(jī)都屬于嚴(yán)格禁止進(jìn)口的有害廢物范圍，而經(jīng)機(jī)械粉碎的線路板、PVC、塑料及含溴阻燃劑的廢棄材料等則屬于進(jìn)口限制類廢料。2002年7月，國家對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、海關(guān)總署、國家環(huán)保總局公布《禁止進(jìn)口貨物名錄》(第五批)，將計(jì)算機(jī)、顯示器、打印機(jī)、其它計(jì)算機(jī)輸入輸出部件及自動(dòng)數(shù)據(jù)處理設(shè)備的其它部件、印刷電路等列入了廢機(jī)電產(chǎn)品禁止進(jìn)口貨物目錄。
2.2電子廢棄物循環(huán)利用相關(guān)政策
我國電子產(chǎn)品的逐漸普及大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。第一階段是從20世紀(jì)八九十年代，即改革開放以后，大量電視機(jī)、冰箱等家用電器開始進(jìn)入尋常百姓家庭，目前這批電子產(chǎn)品基本都進(jìn)入報(bào)廢高峰期。第二階段是20世紀(jì)90年代末期，我國電腦和手機(jī)的普及，每年近500萬臺(tái)電腦、上千萬部手機(jī)進(jìn)入淘汰期。電子廢棄物的回收再利用行業(yè)也隨著我國電子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而興盛。

我國目前正在制訂研討中的有關(guān)電子廢棄物處理的“方法”、“通知”、“草案”就超過10多種，分別由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、國家環(huán)保總局等相關(guān)部門制定，這充分體現(xiàn)了國家對(duì)電子廢棄物回收的重視。隨著國家對(duì)電子廢棄物關(guān)注程度的不斷提高，2004年9月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)向全社會(huì)公開征求《廢舊家電及電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》意見，該條例出臺(tái)后，可作為專門針對(duì)電子廢棄物回收再利用方面的管理?xiàng)l例，通過法律手段系統(tǒng)完整地規(guī)范我國廢舊家用電器回收市場的秩序，有利于改變目前我國廢舊家電回收中秩序混亂的狀況。
2.3電子廢棄物末端處理相關(guān)政策
由于電子廢棄物的產(chǎn)生源涉及面較廣，電子廢棄物的性質(zhì)也隨著產(chǎn)生源的不同而有所區(qū)別，既有生活垃圾，也有工業(yè)垃圾，還包含一部分危險(xiǎn)廢棄物。因此，電子廢棄物的末端處置必須根據(jù)其不同的性質(zhì)，采用不同的固廢處置管理辦法和處置標(biāo)準(zhǔn)。
我國于2004年12月29日修訂通過的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定：國家鼓勵(lì)、支持采取有利于保護(hù)環(huán)境的集中處置固體廢物的措施。該法第十二條規(guī)定，大、中城市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布固體廢物的種類、產(chǎn)生量、處置狀況等信息。建設(shè)生活垃圾處置的設(shè)施、場所，必須符合國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門和國務(wù)院建設(shè)行政主管部門規(guī)定的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置危險(xiǎn)廢物的單位，應(yīng)當(dāng)制定發(fā)生意外事故的防范措施和應(yīng)急預(yù)案，并向所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行檢查。
我國針對(duì)城市生活垃圾的末端處理制定了一系列的標(biāo)準(zhǔn)。在2000年由建設(shè)部、國家環(huán)境保護(hù)總局、科學(xué)技術(shù)部聯(lián)合發(fā)布的《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》中對(duì)城市生活垃圾的處置制定了基本準(zhǔn)則，要求對(duì)城市生活垃圾應(yīng)按照減量化、資源化、無害化的原則，加強(qiáng)對(duì)垃圾產(chǎn)生的全過程管理，從源頭減少垃圾的產(chǎn)生。禁止危險(xiǎn)廢物進(jìn)入城市生活垃圾，逐步建立獨(dú)立系統(tǒng)，收集、運(yùn)輸和處理廢電池、日光燈管、殺蟲劑容器等。
我國在2001年由國家環(huán)保總局頒布了《危險(xiǎn)廢物污染防治技術(shù)政策》，對(duì)于危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、分類、檢測(cè)、包裝、綜合利用、貯存和處理處置等全過程污染防治的技術(shù)選擇進(jìn)行了說明，并對(duì)相應(yīng)設(shè)施的規(guī)劃、立項(xiàng)、選址、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營和管理進(jìn)行了指導(dǎo)，以引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
3我國電子廢棄物管理法律與政策制定中應(yīng)著重考慮的問題
我國現(xiàn)有的環(huán)境法規(guī)和政策對(duì)電子廢棄物的管理起到積極的作用，明確了電子廢棄物管理、處置的基本原則和主要方式。由于關(guān)于電子廢棄物管理的法律和政策都散落于各個(gè)不同的環(huán)境法律法規(guī)和政策之中，缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，不利于今后電子廢棄物的管理。所以必須在現(xiàn)有管理法規(guī)和政策的基礎(chǔ)上，充分考慮我國電子廢棄物的特性和電子廢棄物處置產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特征，制定出有針對(duì)性的政策和法規(guī)。
3.1擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任制的責(zé)任認(rèn)定問題
生產(chǎn)者責(zé)任制不是簡單地將廢物處理責(zé)任由政府或消費(fèi)者轉(zhuǎn)向生產(chǎn)者，而是與生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)等環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來，既要求降低產(chǎn)品對(duì)環(huán)境的整體影響，又通過廢棄物回收利用提高資源利用效率。責(zé)任承擔(dān)的形式，一是經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即生產(chǎn)者承擔(dān)產(chǎn)品生命周期內(nèi)全部或部分環(huán)境成本，如產(chǎn)品的回收、處理和最終處置費(fèi)用。二是循環(huán)利用責(zé)任，即生產(chǎn)者在產(chǎn)品生產(chǎn)階段開發(fā)和應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，設(shè)計(jì)并制造對(duì)環(huán)境更友好的產(chǎn)品，減少資源消耗，提高產(chǎn)品的可再生利用性，減少對(duì)環(huán)境有害物質(zhì)在產(chǎn)品中的使用以及產(chǎn)品使用期后直接或間接的產(chǎn)品物質(zhì)管理責(zé)任。三是信息披露責(zé)任，即生產(chǎn)者向公眾公布產(chǎn)品環(huán)境性能及其廢棄后的環(huán)境無害化回收利用和處理方面的信息，目的是為了引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)觀念和產(chǎn)品廢棄后的正確處置方法。按照國際通行做法和借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，在我國實(shí)行“生產(chǎn)者責(zé)任制”，可以提高生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任意識(shí)，有利于產(chǎn)品從設(shè)計(jì)、材料選用的源頭控制有毒有害物質(zhì)的使用，采取有利于回收處理的設(shè)計(jì)方案；可以充分發(fā)揮生產(chǎn)企業(yè)在技術(shù)、人才、銷售網(wǎng)絡(luò)等方面的優(yōu)勢(shì)，最大限度地實(shí)現(xiàn)資源回收和零部件再利用。我國生產(chǎn)企業(yè)對(duì)擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任制度沒有足夠的認(rèn)識(shí)，在這種情況下，即使是歐盟出臺(tái)的兩項(xiàng)指令，許多企業(yè)更多的是把它當(dāng)成貿(mào)易壁壘，而不是積極采取措施應(yīng)對(duì)。加之我國沒有配套的優(yōu)惠措施，不利于擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任制在我國電子生產(chǎn)企業(yè)的推廣。考慮到這種政策結(jié)果，對(duì)于我國這種發(fā)展中國家，實(shí)施產(chǎn)品責(zé)任制度，需要全社會(huì)共同具有較強(qiáng)的環(huán)境意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，同時(shí)國家必須采取相應(yīng)的財(cái)政支持和技術(shù)手段，以促進(jìn)企業(yè)采取相關(guān)的設(shè)計(jì)和生產(chǎn)來改變企業(yè)的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，從而減少最終廢棄物的排放減少原生材料的使用量。
3.2需加強(qiáng)電子廢棄物處置監(jiān)管力度，合理分配管理職能
電子廢棄物的組成成分非常復(fù)雜，既包含大量可回收利用的物質(zhì)，也包含多種危險(xiǎn)廢棄物從產(chǎn)生源來看，城市生活垃圾、工業(yè)固廢中都可能包含電子廢棄物，這就造成了電子廢棄物處置過程中的管理困難。因此，必須使各級(jí)政府充分認(rèn)識(shí)到電子廢棄物處置的必要性和重要性，加強(qiáng)電子廢棄物處置過程的監(jiān)管力度，在確保環(huán)境安全或者達(dá)到國家環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)的前提下，盡可能的實(shí)現(xiàn)資源、能源的循環(huán)利用。此外，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下電子廢棄物的處置涉及到生產(chǎn)者、銷售者和消費(fèi)者，以及生產(chǎn)、消費(fèi)和回收過程中的責(zé)任分擔(dān)，這就需要在不同的管理部門確定相應(yīng)的管理職責(zé)。與電子廢棄物管理相關(guān)的管理部門主要有國家發(fā)展和改革委員會(huì)、科技部、財(cái)政部、建設(shè)部、信息產(chǎn)業(yè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局、環(huán)保總局，他們?cè)诟髯月氊?zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)的監(jiān)督管理工作，為避免出現(xiàn)“多頭管理”的現(xiàn)象，必須以法律的形式明確各部門的管理職能，從管理組織結(jié)構(gòu)上確保電子廢棄物處置的順利實(shí)施。
3.3需加強(qiáng)對(duì)進(jìn)口電子廢棄物的管理
目前我國進(jìn)口廢棄物的管理體制存在不少缺陷。由于廢物利用、拆解等方面存在法律空白每年有大量的廢棄物采用規(guī)避的方法進(jìn)入我國境內(nèi)。盡快修訂相關(guān)法律，從體制上彌補(bǔ)管理存在的缺陷已經(jīng)成為急需解決的問題。建議對(duì)進(jìn)口的作為生產(chǎn)原料的電子廢棄物按照資源化程度和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高低分為禁止進(jìn)口類、限制進(jìn)口類和自動(dòng)許可類，分別制定目錄，實(shí)行分類管理；針對(duì)目前普遍存在的以進(jìn)口舊貨物為名大量進(jìn)口廢物，而進(jìn)口者與管)里部門又經(jīng)常對(duì)進(jìn)口的貨物是否屬于固體廢物發(fā)生爭議的情況，應(yīng)當(dāng)增加爭議解決程序，同時(shí)，必須對(duì)非法進(jìn)口固體廢物增加追究刑事責(zé)任的規(guī)定。對(duì)于廢棄物的進(jìn)口，建議結(jié)合我國清潔生產(chǎn)、責(zé)任擴(kuò)大和廢舊物資回收再利用統(tǒng)一起來進(jìn)行管理，而不是割裂開來。
3.4加快立法進(jìn)程，完善電子廢棄物循環(huán)利用政策
我國電子廢棄物資源綜合利用產(chǎn)業(yè)目前仍處于初期發(fā)展階段，面臨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小、現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)組織形態(tài)不利于廢棄物再生利用企業(yè)向規(guī)模化、專業(yè)化的方向發(fā)展、市場環(huán)境不完善等問題，遠(yuǎn)不能勝任我國電子廢棄物管理中對(duì)電子廢棄物資源綜合利用產(chǎn)業(yè)提出的要求。根據(jù)發(fā)達(dá)國家對(duì)電子廢棄物回收再利用的管理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)電子廢棄物資源再生利用和安全處置產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，但必須要有專門的法律保障，如日本的《家電的再利用法》。根據(jù)我國國情，可借鑒西方國家處理電子廢棄物的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)不同電子廢棄物類型制定相應(yīng)的管理政策，同時(shí)也根據(jù)我國國情進(jìn)行判斷基準(zhǔn)、事前評(píng)估、信息提供等的運(yùn)作機(jī)制，以保障電子廢棄物回收再利用的環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政策導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)出對(duì)企業(yè)和消費(fèi)者使用再生資源的鼓勵(lì)。由于環(huán)境無害化的再生資源循環(huán)利用使企業(yè)增加額外的投資，如果沒有政策的扶持，承擔(dān)這一責(zé)任的企業(yè)就會(huì)在市場上處于競爭的劣勢(shì)。因此，隨著我國電子信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府需要將電子廢棄物問題的解決納入國家電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體目標(biāo)中加以特殊扶持和引導(dǎo)。
3.5制定電子廢棄物末端安全處置技術(shù)準(zhǔn)則或政策
在資源不足和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的狀態(tài)下，我國對(duì)電子廢棄物處理方式不能采取一刀切，非常有必要制定國家層次的電子廢棄物末端處置技術(shù)準(zhǔn)則或政策，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思路，在當(dāng)前技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行的基礎(chǔ)上最大可能的消除電子廢棄物的環(huán)境污染。
從政策結(jié)構(gòu)和管理手段看，我國電子廢棄物末端處理政策存在的問題及改進(jìn)的主要方向?yàn)椋旱谝唬狈?duì)電子廢棄物末端處理的能量回收的促進(jìn)。國外許多國家對(duì)廢棄物的處理都同時(shí)存在著對(duì)廢棄物的能源回收，如填埋場的沼氣收集發(fā)電，以及垃圾焚燒后的綜合利用等。但我國目前缺乏這方面的認(rèn)識(shí)，許多資源都白白浪費(fèi)，特別是對(duì)垃圾填埋后產(chǎn)生沼氣的收集等方面。國家出臺(tái)的一系列政策也多強(qiáng)調(diào)注重資源的回收再利用，但對(duì)不可避免的末端處理的能源和資源回收缺乏認(rèn)識(shí)。第二，對(duì)電子廢棄物產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物的管理不夠嚴(yán)格。盡管國家對(duì)危險(xiǎn)廢棄物的處理是根據(jù)列入國家危險(xiǎn)廢物名錄或根據(jù)國家規(guī)定的危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法認(rèn)定的具有危險(xiǎn)特性的廢物來處理的，但電子廢棄物產(chǎn)生的許多危險(xiǎn)廢棄物沒有全部進(jìn)入上述名錄，可能造成對(duì)環(huán)境具有極大危害性的有毒物質(zhì)進(jìn)入環(huán)境，或混入生活垃圾，進(jìn)入最終處理環(huán)節(jié)，這樣不僅造成了極大的環(huán)境污染，同時(shí)也對(duì)處理設(shè)備造成了很大的損害。