論城市垃圾對策的演進與垃圾產業的產生

隨著全球城市化的發展和城市居民消費水平的提高，城市生活垃圾產量與日俱增。垃圾不僅污染環境、破壞城市景觀、傳播疾病、威脅人類生命安全，而且造成資源浪費與短缺，已成為全球社會公害之一。因此，如何治理城市生活垃圾是全球各國面臨的重大環保課題。尤其自20世紀70年代以來，全球各國都積極探索城市生活垃圾治理的減量化、無害化、資源化和產業化對策。
1全球城市生活垃圾對策的演進過程
隨著世界經濟的發展，全球城市化水平不斷提高。目前，全球的城市化率已超過50%，到2000年接近60%。據世界銀行統計資料和劃分標準：低收入國家城市化率平均為29%；中等收入國家平均為56%；上中等收入國家平均為73%；高收入國家平均為75%。伴隨城市化的進程，全球垃圾態勢十分明顯——其產生量飛速增長。據美國《生物循環》雜志調查，從1989年至1998年，美國垃圾產量增加了9000萬t。日本近年來垃圾產量有所下降，但是1989年前一直以每年5%-7%的速度增長。據此看出：雖然城市化對各國發展具有十分重要的意義，但不可否認目前全球城市化發展也遇到了很多阻力與問題，其中城市生活垃圾問題已成為困擾全球各國城市發展的焦點和難點。
面對全球垃圾的嚴峻態勢，各國都努力探索城市生活垃圾處理的減量化、無害化和資源化對策，尤其制訂大量垃圾法規以求擺脫垃圾災難。
綜觀各國垃圾法的核心內容與目標的遞進過程，我們不難發現，全球城市生活垃圾對策視點的演替經歷了三個階段：
第一階段，20世紀70年代初期至80年代初期，全球垃圾對策視點一直停留在末端垃圾問題上，而形成了“垃圾處理法”為特征。如日本厚生省在1971年就制定“廢棄物處理清掃法”。又如德國早在1972年通過了第一部廢物處理法，目的是通過填埋、堆肥和焚燒處置廢物。
第二階段，20世紀80年代中期至90年代中期，全球垃圾對策視點已部分轉移到前端垃圾減量措施上，而形成了“垃圾排放法”為特征。如德國在1986年修訂了1972年的廢物法。在此之前稱為廢物處置法，而此時就稱為“廢物的減量和處置法”。這一新命名的引入顯示了在廢物處置上的新思維。又如日本通產省于1991年制定“資源回收法”，積極推動玻璃瓶、鋁鐵罐、廢紙等的回收；而且在1995年厚生省又大幅度修訂“廢棄物處理清掃法”，將立法重點從公害防治處理開始轉移到垃圾減量措施上。
第三階段，進入20世紀90年代全球垃圾對策視點進一步轉移到潛在垃圾和前端垃圾減量的全過程控制對策上，形成了“循環經濟垃圾法”為特征，資源利用模式由原料——產品——廢棄物單向運行轉變為原料——產品——原料循環運行。如1994年德國又通過新的物質循環管理垃圾法。并在兩年的過渡期之后即1996年生效。又如日本于1998年由主管廢棄物的厚生省和通產省聯合擬訂“產品包裝分類回收法”，該法已于1998年6月16日正式公布并于公布日起兩年后正式實施，以此為起點，厚生省和通產省聯手出擊，強制企業回收金屬、紙類、塑膠等包裝，達到垃圾減量和資源循環利用的目的。
以上垃圾對策視點演進過程及資源利用模式的轉變說明，目前各國垃圾問題的根源在于垃圾對策視點的落后。如圖1城市垃圾對策的新視點。如德國、日本正是由于進入90年代連續出臺了良好的循環經濟垃圾法才使其擺脫垃圾災難走向資源循環王國。
2垃圾產業產生的歷史必然
有了良好的法律規范是否意味著城市垃圾問題的徹底解決?筆者認為，垃圾法只是解決垃圾問題的必要條件，但不是充分條件。其前提在于是否有城市生活垃圾處理減量化、無害化和資源化即垃圾資源回收再利用的產業化制度環境。
面對愈來愈稀缺的資源與日益惡化的生態環境，全球各國都在積極尋求破解這一難題的最有效解。各國實踐表明，早在20世紀80年代開始，隨著可持續發展理論的提出，出于資源與環境的雙重利益，發達國家政府即對垃圾回收利用體系和相關產業的建設給予高度重視，大中型城市的市政當局紛紛調查研究，制定規劃、政策給予鼓勵、培育。目前止，已形成相當規模和相對完善的產業體系。
國際上稱垃圾回收利用產業為“3R”產業(Reduce，Recyclc，Reuse)。即垃圾產業或回路產業。它包括以下幾個行業：第一、廢棄物減量行業；第二、廢棄物的分類回收行業；第三、廢棄物資源的再加工與再利用行業。如東京、柏林、巴黎、維也納、紐約等城市，均有相應的專業組織、專業法規、專業市場、專業產業系統。又如日本、德國為了有效地進行垃圾治理，實行減量——收集——搬運——處理——再利用的一條龍產業化制度，因此，廢棄物處理在這兩國已經形成了一個具有一定規模的產業部門。廢棄物處理的產業化主要表現為政府、民營企業的多頭經營，形成了一個比較完善的競爭機制。據日本東京的垃圾產量統計，1989年之前，一直以每年5%～7%的速度增長；1988～1989年，由于市政當局全面推行了“垃圾源頭消減計劃”，使垃圾的產生量出現歷史上從未有過的現象——持續9年回落。由此看出，以避免垃圾和循環利用垃圾為中心，國外形成了較為完整系統的垃圾產業。
改革開放以來，我國對城市垃圾治理投入大量人力、財力和物力，取得了很大成績。但從整體上看，仍不適應城市建設和發展的需要。其根本問題在于垃圾對策視點上的局限性和垃圾產業的空白。尤其垃圾產業的落后與無序是我國垃圾成災的根本原因。可以借鑒發達國家的作法，將垃圾對策的視點和重心前移，前移到社會物流的源頭。如圖1所示。為此，我國應采取有力措施，將垃圾管理對策作較大幅度的調整。對于經過有效消減措施后而不能不產生的那些垃圾，再度采用垃圾分類、分選、焚燒制能和無機物制磚等辦法，使其資源化。
面對我國城市垃圾問題的發展態勢，筆者認為垃圾資源產業化，不僅可以緩解資源枯竭危機和垃圾所造成的環境污染，而且可以創造巨額財富。因此，垃圾是一種不斷增長的潛在資源，大力推進我國垃圾資源產業化是徹底解決城市生活垃圾問題的關鍵之舉，亦是關乎我國21世紀可持續發展的長遠大計。
3北京案例研究
我國城市生活垃圾回收利用產業即垃圾產業已悄然產生，由于至今沒有引起政府的足夠重視和缺乏相應的政策指導，目前仍處于發展緩慢、混亂無序的狀態。為此，筆者僅以北京為例，展示我國垃圾產業的發展現狀與存在的問題。
3.1北京市生活垃圾的資源潛力與發展態勢
隨著城市建設的發展和居民生活水平的提高，北京市生活垃圾產生量與日俱增。據統計，1999年北京市城市垃圾清運量298萬t。1988—1999年間，其清運量始終呈逐年上升趨勢，平均增長率為4.8%。同時，隨著人民生活水平的提高和生活方式的改變，北京市垃圾構成與垃圾熱值變化很大。下面僅從垃圾構成與垃圾熱值方面看北京市生活垃圾的資源潛力與發展態勢。
首先，從垃圾構成看，表1顯示1990年，1995年和1998年北京市城市生活垃圾構成。
表1北京市城市生活垃圾構成統計表(%)

從北京市生活垃圾構成數據，不難發現，近幾年，北京市垃圾組份中相對經濟價值較高可直接回收成份明顯上升，參見圖2北京市1990、1995、1998年可直接回收成份變化趨勢。垃圾構成的這種變化趨勢有力地說明北京市垃圾資源化潛力在不斷提高。另外，垃圾成份中，其他物質也能轉化為資源。
其次，從垃圾熱值看，據圖3，1991—1996年北京垃圾熱值上升2839千焦耳/千克。又如表2顯示，北京各不同區域的垃圾熱值也都有不同幅度的提高。垃圾可以直接點燃的熱值4200千焦耳/千克，顯而易見，北京市每年有將近一半的垃圾熱值被填埋而浪費掉。

圖2北京市生活垃圾構成變化趨勢

圖3北京市垃圾熱值變化趨勢

表2北京市城市生活垃圾平均熱值(干基)單位：千焦耳/千克

3.2北京市生活垃圾資源回收現狀和存在問題
據調查，北京市國營廢品回收業已持續15年處于萎縮低糜狀態。1965年二環路內國營廢品回收站有2000多個，1997年三環路內國營廢品回收站僅剩16個。取而代之的是外地進京撿垃圾的大軍。目前外地垃圾大軍已發展到8.2萬多人。且都有著詳細的專業分工，一般分成金屬組、塑料組、鞋底橡皮組、玻璃組、紙類包裝組等，碎磚剔凈碼成垛，賣給農民，剩下的食品、草木放養豬。
以上獲得的廢品，經集中分選后，金屬類運往河北霸縣；塑料運往河北文安縣(文安縣已成為全國最大的廢塑料集散市場)；玻璃運往邯鄲市玻璃廠；鞋底橡皮運往定州市；紙類運往保定造紙廠。