國內(nèi)外電子廢物管理法規(guī)比較初探

電子廢物是指廢棄的電子電器產(chǎn)品、電子電氣設(shè)備及其廢棄零部件、元器件和國家環(huán)境保護總局會同有關(guān)部門規(guī)定的納入電子廢物管理的物品、物質(zhì)。包括工業(yè)生產(chǎn)活動中產(chǎn)生的報廢產(chǎn)品或者設(shè)備、報廢的半成品和下腳料，產(chǎn)品或者設(shè)備的維修、翻新、再制造過程產(chǎn)生的報廢品，日常生活或者為日常生活提供服務(wù)活動中廢棄的產(chǎn)品或者設(shè)備，以及法律法規(guī)禁止生產(chǎn)或者進口的產(chǎn)品或者設(shè)備。電子類危險廢物，是指列入國家危險廢物名錄或者根據(jù)國家規(guī)定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的電子廢物，包括含鉛酸電池、鎘鎳電池、汞開關(guān)、陰極射線管和多氯聯(lián)苯電容器等的產(chǎn)品或者設(shè)備等。可見，電子廢物概念的范圍中包括電子類危險廢物。對電子廢物進行回收利用，如果處理得當，會產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益和社會效益，若處理不當，容易造成嚴重的環(huán)境污染。隨著我國電子廢物污染環(huán)境問題的日益突出，近年來，各有關(guān)部門陸續(xù)制訂并頒布了一系列的法律、法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)標準和規(guī)范性文件，逐漸形成了我國的電子廢物法規(guī)框架體系。但其中還存在著一些問題，亟待補充、修訂和完善。西方發(fā)達國家在電子廢物回收利用立法方面起步較早，并取得了許多寶貴的經(jīng)驗。因此，立足我國國情，借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，逐步完善我國的電子廢物法律體系，具有十分重要的意義。 
本文介紹了國內(nèi)外電子廢物管理法規(guī)，并對其進行了比較，對我國電子廢物管理法規(guī)存在的問題以及相應的對策和建議作了初步的探討。 
2國外電子廢物管理法律法規(guī)概況 
從20世紀90年代開始，世界上幾個主要發(fā)達國家和地區(qū)就陸續(xù)建立了電子廢物管理相關(guān)法律法規(guī)。發(fā)達國家在處理電子垃圾方面大都有了較為完善的立法，在電子廢物立法方面積累了許多有益經(jīng)驗。 
2.1歐盟 
2002年，歐盟出臺了《關(guān)于報廢電子電器設(shè)備指令》（WEEE）和《關(guān)于在電子電器設(shè)備中禁止使用某些有害物質(zhì)指令》(RoHS)2個指令。（1）WEEE指令的主要目的是防止電氣與電子設(shè)備廢棄物的產(chǎn)生、促進廢舊物品與元件的重新利用、循環(huán)利用以及其它形式的回收、改善在產(chǎn)品壽命周期過程中運營者的表現(xiàn)。該指令涵蓋了工作電壓高至交流1000V以及直流1500V的所有設(shè)備，并概括為10個大類產(chǎn)品清單。以重量百分比（％）形式規(guī)定了每類設(shè)備平均回收、再利用以及循環(huán)使用目標。電氣與電子設(shè)備的生產(chǎn)廠商須對收集、處理以及回收所產(chǎn)生的費用負責；（2)RoHS指令的主要目的在于對電氣與電子設(shè)備中有害物質(zhì)的限制，從而保護人類健康，并保證對廢棄物進行合理的回收與處理，以保護環(huán)境。該指令要求，2006-07-01以后投放歐盟市場的電氣和電子產(chǎn)品中鉛、汞、鎘、六價鉻、多溴聯(lián)苯和多溴聯(lián)苯醚等6種有害物質(zhì)的含量不得高于規(guī)定的限值。 
根據(jù)歐盟委員會的要求，其各成員國已于2004-08-13日前依據(jù)WEEE指令和RoHS指令制定了本國的相關(guān)法律。2004-08-13，歐盟出臺了《電子垃圾處理法》，并與2005-08-13正是實施。繼WEEE、RoHS指令之后，歐盟另一項主要針對能耗的技術(shù)指令－《用能產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計框架指令》（EUP指令）已于2007-08-11實施。該指令將生命周期理念引入產(chǎn)品設(shè)計環(huán)節(jié)中，旨在從源頭入手，在產(chǎn)品的設(shè)計、制造、使用、維護、回收、后期處理這一周期內(nèi)，對用能源產(chǎn)品提出環(huán)保要求，全方位監(jiān)控產(chǎn)品對環(huán)境的影響，減少對環(huán)境的破壞。這3個指令分別對應于電子電氣設(shè)備生命周期中壽命終結(jié)階段、制造階段以及整個生命周期。 
2.2日本 
日本是世界上典型的循環(huán)經(jīng)濟搞得較好的國家之一，也是發(fā)達國家中對循環(huán)經(jīng)濟立法比較全面的國家。日本的電子廢物管理法律法規(guī)中，占有重要地位的一部是《日本家電再生利用法》。該法1998年5月通過，于2001-04-01正式實施，是世界上較早的關(guān)于廢舊家電回收和處理方面的立法，是對電視機、電冰箱、洗衣機、空調(diào)4種廢家電進行有效再生利用，減少廢棄物排放的特定法律，是日本建設(shè)循環(huán)型社會法律體系的重要組成部分。《日本家電再生利用法》明確要求產(chǎn)品生產(chǎn)者承擔產(chǎn)品的回收義務(wù)和再商品化義務(wù)，產(chǎn)品經(jīng)銷商承擔產(chǎn)品的回收義務(wù)和交付給產(chǎn)品生產(chǎn)者的第三方處理企業(yè)的義務(wù)，消費者承擔將自己廢棄的設(shè)備交付給經(jīng)銷商的義務(wù)，并承擔廢物收集、處理的相關(guān)費用。 
2.3美國 
美國是世界上最大的電子電器產(chǎn)品生產(chǎn)國和消費國，同時也是電子廢物的最大制造國及出口國。在美國，對于是否要在聯(lián)邦層面制定統(tǒng)一的電子廢物回收法規(guī)及體系一直在激烈的討論，故聯(lián)邦的專門法案一直未能出臺。但是已有一些州嘗試了制定自己的電子廢物專門管理法案。迄今為止，美國已至少有5個州禁止陰極射線管填埋，此外，加州、緬因州、馬里蘭州和華盛頓州通過了州層面的電子廢物回收法規(guī)。加州在制定電子廢物法律法規(guī)方面走在全美的前列。2003年9月，該州制定了《電子廢物回收利用法》，要求對新產(chǎn)品征收回收處理費用，規(guī)定了視頻顯示設(shè)備回收再生要求，限制有毒電子廢物出口，限制若干類電子設(shè)備所用的有害物質(zhì)，在設(shè)計產(chǎn)品時考慮再生利用問題，這部法案通常被稱為“加州的RoHS”。和歐盟的RoHS指令相比，加州RoHS較為寬松，加州RoHS所管制的產(chǎn)品類別也較少，不過加州RoHS正在考慮進行修訂和擴展，擴大產(chǎn)品覆蓋范圍。

2.4聯(lián)合國 
2007年3月起，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和總部位于東京的聯(lián)合國大學著手與世界各國合作制訂電子廢棄物循環(huán)利用的國際統(tǒng)一標準。這是聯(lián)合國首次以資源的有效利用和安全處理為目標，努力推出一套世界通用的循環(huán)利用標準。新標準取“解決電子廢棄物問題”英文的首字母，命名為“STEP”。微軟、戴爾等國際大企業(yè)、政府機關(guān)、學術(shù)研究機構(gòu)等將參與新標準的制訂工作。 
上述立法體現(xiàn)了發(fā)達國家循環(huán)經(jīng)濟和環(huán)境保護思想相互融合的基本理念，對其進行比較，具有幾個共同點：一是，“延伸生產(chǎn)者責任”原則成為電子廢物管理的重要原則。二是，電子廢物管理的法規(guī)體系大都較為成熟完善。三是，許多國家都明確了電子廢物管理的專門機構(gòu)及其監(jiān)管職能。同時它們也各具特點，存在涵蓋產(chǎn)品范圍、資金利用方式以及立法層次等幾個主要的不同點。 
3我國電子廢物管理法規(guī)體系 
隨著我國電子廢物污染環(huán)境問題的日益嚴重以及國外電子電器產(chǎn)品及電子廢物相關(guān)立法對我國的推動，從本世紀初以來，我國政府部門在各自管理范圍內(nèi)陸續(xù)制定了一系列的電子廢物法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及技術(shù)標準，也出臺一些地方性法規(guī)及實施細則。而且有不少法律法規(guī)及配套標準正在研究制定當中，立法的步伐正在逐步加快。我國目前電子廢物管理相關(guān)立法情況如表1所示。 
表1我國現(xiàn)有電子廢物管理法律法規(guī)體系 


我國現(xiàn)有電子廢物法律體系中，較為核心的法規(guī)、規(guī)章有三部——由信息產(chǎn)業(yè)部會同六部委制定的《電子信息產(chǎn)品污染防治管理辦法》，由發(fā)改委起草、擬以國務(wù)院行政法規(guī)形式頒布的《廢舊家電及電子產(chǎn)品回收處理管理條例》（征求意見稿）以及由國家環(huán)保總局制定并于2008年2月正式實施的《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》。《電子信息產(chǎn)品污染防治管理辦法》對應于歐盟頒布的RoHS，被稱作“中國的RoHS”，兩者在立法目的、限制的物質(zhì)種類等方面相同，同時存在著可操作性、適用產(chǎn)品范圍、限制有害物質(zhì)的管理模式、需要的支撐技術(shù)等方面的不同181。《廢舊家電及電子產(chǎn)品回收處理管理條例（征求意見稿）》對應于歐盟頒布的WEEE指令，被稱作“中國的WEEE”，由于責任制、收費機制等問題存在較大爭議，遲遲沒有正式頒布。比較上述三部法規(guī)、規(guī)章，可以發(fā)現(xiàn)國內(nèi)電子廢棄物管理的專門立法具有立法側(cè)重點不同，存有許多交叉或沖突、法律位階不同，發(fā)揮的作用不同等特點。 
4國內(nèi)外電子廢物管理法規(guī)比較 
我國現(xiàn)有的電子廢物管理立法狀況與發(fā)達國家的不同之處，至少包括以下幾個方面，如表2所示： 
表2國內(nèi)外電子廢物管理法規(guī)比較 


5對策及建議 
5.1制定完善電子廢物專項法律及配套管理辦法、技術(shù)標準、地方性實施細則 
應當盡快制定1部電子電器產(chǎn)品及電子廢物管理的專項法律，提高完善電子廢物法律體系的層次及法律結(jié)構(gòu)。為保證電子廢物法律法規(guī)更具有可操作性，應配套完善相應的管理辦法、技術(shù)標準及更符合地方實際的實施細則：制定電子廢物的管理目錄、有資質(zhì)的回收及處理企業(yè)名錄及技術(shù)標準。技術(shù)標準應包括電子產(chǎn)品的生產(chǎn)標準、維修標準和報廢標準、拆解技術(shù)規(guī)范、無害化處理標準、貯存標準等。每個省市的社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，結(jié)合地方實際，制定更符合地方特點的電子廢物法律法規(guī)的實施細則，有助于電子廢物法律法規(guī)在全國范圍更好的實施。 
5.2制定電子廢物專項法律要涵蓋電子電器產(chǎn)品整個生命周期 
我國應制定1部內(nèi)容統(tǒng)一的電子廢物專項法律，覆蓋電子電器產(chǎn)品從制造階段、使用階段、壽命終結(jié)階段，到電子廢物回收、再利用、處置階段的“從搖籃到搖籃”整個生命周期，以解決當前我國電子廢物法規(guī)、規(guī)章僅分別覆蓋生命周期中若干階段，沒有1部法律法規(guī)涵蓋整個生命周期所有階段的問題。在專項法律中，應將清潔生產(chǎn)、綠色設(shè)計、限制有害物質(zhì)使用、產(chǎn)品報廢、舊貨交易、回收利用、無害化處置等方面的內(nèi)容納入其中。 
5.3適當延長法律法規(guī)從頒布到實施的時間間隔，各相關(guān)方做好準備工作 
在制定新的電子廢物法律及修訂完善現(xiàn)有法律體系時，應借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際，適當延長電子廢物法律法規(guī)從“頒布”到“實施”的間隔時間，留給相關(guān)方更多準備時間。在這段時間內(nèi)，政府部門可以做的工作有完善法律法規(guī)、健全標準體系、做好與其他法律法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)工作，營造良好環(huán)境，加強協(xié)同合作，開展新法的宣傳教育工作等；生產(chǎn)企業(yè)可以做的工作有學習研究新的法規(guī)，相應地改進工藝、設(shè)計，投資建設(shè)回收利用工廠，更好地適應履行新的法規(guī)的要求；行業(yè)協(xié)會可以做的工作有建立起地方性的電子廢物產(chǎn)生、回收利用信息數(shù)據(jù)庫，打造電子廢物交易的信息平臺等等。留給各相關(guān)方較為充足的時間做好準備工作，有利于法律的順利執(zhí)行。5.4明確電子電器產(chǎn)品及電子廢物綜合性主管部門，加強相關(guān)部門間的協(xié)調(diào) 
在制定新的電子廢物法律時，可以從現(xiàn)有相關(guān)管理部門中指定1個主管部門，或者也可以考慮新成立1個綜合性的電子電器產(chǎn)品及電子廢物管理的專門機構(gòu)。其他相關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)做好管理及協(xié)調(diào)配合工作。主管機構(gòu)的職責應包括：制定政策及管理辦法、協(xié)調(diào)相關(guān)管理部門、電子廢物處理費用的收集及發(fā)放、回收及處理企業(yè)資質(zhì)認定、日常監(jiān)管、對違法企業(yè)及個人進行處罰，開展電子廢物法律法規(guī)的宣傳教育等內(nèi)容。這樣，就可解決電子廢物管理政出多頭，不同部門間存在管理職能交叉、沖突的問題。 
5.5大大加強對電子廢物違法行為的處罰力度 
在制定新的電子廢物法律及修訂現(xiàn)有法規(guī)時，應當借鑒國外“不罰則已，罰就罰得傾家蕩產(chǎn)”嚴厲處罰的管理經(jīng)驗，考慮我國國情，在法律法規(guī)中大大提高處罰的力度，保證法律法規(guī)的高威懾力，使有違法傾向的單位或個人不敢鋌而走險，從而大大降低違法行為的發(fā)生，保障法律法規(guī)的正常實施。 
5.6明確責任機制，建立我國“電子廢物基金” 
“延伸生產(chǎn)者責任”原則作為我國管理電子廢物的重要原則。根據(jù)我國國情，考慮采用“聯(lián)合機制”即政府、生產(chǎn)商、消費者在電子廢物的收集與處理上共同負有責任，但各自扮演不同的角色的辦法。在資金的征集及使用上，建議借鑒美國“超級基金”的成功之處，建立我國“電子廢物基金”。“基金”的初始來源為達到一定規(guī)模的電子電器產(chǎn)品制造商的“專門稅”以及政府財政，之后通過電子電器制造者繳納“附加稅”、消費者繳納“使用處理費”以及基金利息使得基金維持一定的規(guī)模。“基金”由專門機構(gòu)來管理運營，負責費用的收取與發(fā)放，特殊情況下，處理費用由“基金”先行墊付，然后通過各種途徑追回。