上海市餐廚垃圾處理管理思路剖析

2005年1月13日，上海市人民政府令第45號(hào)發(fā)布了《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，并從2005年4月1日起實(shí)施。《辦法》所稱(chēng)餐廚垃圾，指除居民日常生活以外的食品加工、飲食服務(wù)、單位供餐等活動(dòng)中產(chǎn)生的廚余垃圾和廢棄食用油脂，俗稱(chēng)“泔腳”和“地溝油”。廚余垃圾是指食物殘余和食品加工廢料；棄食用油脂是指不可再食用的動(dòng)植物油脂和各類(lèi)油水混合物。 
對(duì)餐廚垃圾實(shí)施管理，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然要求。由于廢棄食用油脂收集、運(yùn)輸和加工處置的不規(guī)范，不能排除回流到餐桌的可能，因此上海在1999年12月29日就以上海市人民政府令第80號(hào)發(fā)布了《上海市廢棄食用油脂污染防治管理辦法》，從環(huán)境污染防治的角度對(duì)廢棄食用油脂進(jìn)行管理。而由于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)一些牲畜飼養(yǎng)場(chǎng)點(diǎn)的環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題和潛在的衛(wèi)生防疫問(wèn)題引起人們的關(guān)注，上海市農(nóng)委等部門(mén)聯(lián)合發(fā)文禁止飼喂垃圾泔腳，從而使泔腳垃圾作為牲畜飼料的社會(huì)自然平衡狀態(tài)被打破，2001年8月上海市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了市建委、市環(huán)保局、市市容環(huán)衛(wèi)局等三部門(mén)關(guān)于加強(qiáng)本市餐廚垃圾處置和管理工作的實(shí)施意見(jiàn)，開(kāi)始加強(qiáng)了廚余垃圾的處置管理。 
幾年來(lái)，上海在廢棄食用油脂和廚余垃圾管理上取得了比較明顯的成效，大部分廢棄食用油脂得到了有效的收集和加工處置，排入下水道可能造成的污染得到了有效控制；廚余垃圾處置能力達(dá)到700t/d，基本可滿足上海廚余垃圾處置的需要，雖然實(shí)際的收運(yùn)量在2004年底只有260t/d左右。 
經(jīng)過(guò)初步加工的油脂回流餐桌的可能性并沒(méi)有根本杜絕，直接利用泔腳飼喂生豬的現(xiàn)象也沒(méi)有根本杜絕，政府采取強(qiáng)力措施，對(duì)可能存在公共安全的餐廚垃圾進(jìn)行管制，確實(shí)是非常必要的。 
本文對(duì)《辦法》所體現(xiàn)的對(duì)餐廚垃圾實(shí)施管制的思路進(jìn)行剖析。 
1餐廚垃圾處理管理思路 
為了保障市民身體健康，餐廚垃圾處理管理不僅需要從污染防治的角度，更要從維護(hù)公共安全的角度考慮，所以在收集、運(yùn)輸、處置或資源利用的全過(guò)程中，雖然應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)運(yùn)作，但這應(yīng)當(dāng)是在政府干預(yù)或管控下的非自由市場(chǎng)運(yùn)作。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果餐廚垃圾的收運(yùn)處置可以通過(guò)純粹的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制來(lái)解決，或者說(shuō)它完全可以通過(guò)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)行為來(lái)實(shí)現(xiàn)有效有序的平衡的話，也確實(shí)不需要專(zhuān)門(mén)的法規(guī)來(lái)進(jìn)行管制。具體來(lái)講，上海對(duì)餐廚垃圾處理市場(chǎng)的管理、干預(yù)或控制主要體現(xiàn)在以下幾方面。 
1.1物流管理 
對(duì)餐廚垃圾物流的控制從產(chǎn)生單位的申報(bào)開(kāi)始。《辦法》規(guī)定，餐廚垃圾產(chǎn)生單位應(yīng)當(dāng)每年向所在地區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)部門(mén)申報(bào)本單位餐廚垃圾的種類(lèi)和產(chǎn)生量。設(shè)置申報(bào)制度的本意就在于管理部門(mén)掌握餐廚垃圾的產(chǎn)生量及流向，以便于安排餐廚垃圾的處理計(jì)劃、確定設(shè)施的規(guī)模等。同時(shí)，申報(bào)還有利于收費(fèi)制度的實(shí)施，通過(guò)對(duì)產(chǎn)生單位申報(bào)情況的核實(shí)，可以核定產(chǎn)生量基數(shù)，按標(biāo)準(zhǔn)征收餐廚垃圾收運(yùn)處置費(fèi)。基數(shù)以外加倍征收的收費(fèi)制度安排，使產(chǎn)生單位少報(bào)產(chǎn)生量只能導(dǎo)致多付費(fèi)，而多報(bào)可能導(dǎo)致預(yù)付費(fèi)增加，因此在理論上具有如實(shí)申報(bào)的動(dòng)力。 
在餐廚垃圾收運(yùn)和處置的過(guò)程中，通過(guò)聯(lián)單制度和臺(tái)帳制度來(lái)跟蹤餐廚垃圾的物流。臺(tái)帳是對(duì)收運(yùn)量、處置量的實(shí)際發(fā)生情況的記錄，而聯(lián)單則實(shí)現(xiàn)了不同環(huán)節(jié)之間的信息傳遞，上游和下游的數(shù)據(jù)吻合，對(duì)不同環(huán)節(jié)的經(jīng)費(fèi)結(jié)算發(fā)生著重要的作用。 
雖然有這樣的制度安排，但實(shí)際上，物流控制的關(guān)鍵不在于這些制度的本身，而在于如何通過(guò)不同環(huán)節(jié)的責(zé)任落實(shí)，從而使這些制度得到切實(shí)的貫徹。也就是說(shuō)，要保證產(chǎn)生單位如實(shí)地將所有的餐廚垃圾按規(guī)定分類(lèi)投放、分類(lèi)貯存并能交到特定的收運(yùn)單位，而收運(yùn)單位將從不同產(chǎn)生單位收運(yùn)的餐廚垃圾運(yùn)送到特定的處置單位，處置單位也完全按照既定的技術(shù)路線進(jìn)行處置。由于餐廚垃圾，特別是廢棄食用油脂存在非法獲利的空間，在任何一個(gè)環(huán)節(jié)流失的可能性均是存在的。 
《辦法》將餐廚垃圾收運(yùn)與生活垃圾收運(yùn)“捆綁”，即除產(chǎn)生單位自行收運(yùn)餐除垃圾以外，“經(jīng)市市容環(huán)衛(wèi)局或者區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)部門(mén)招標(biāo)確定的生活垃圾收運(yùn)單位為同一區(qū)域餐廚垃圾的收運(yùn)單位，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)餐廚垃圾的收運(yùn)”。也就是說(shuō)，在同一區(qū)域，生活垃圾和餐廚垃圾將被納入同一個(gè)標(biāo)的，選擇適宜的作業(yè)隊(duì)伍，在餐廚垃圾收運(yùn)過(guò)程的違規(guī)記錄，最終可能影響到生活垃圾收運(yùn)作業(yè)的資格，對(duì)一個(gè)走向市場(chǎng)的作業(yè)隊(duì)伍來(lái)說(shuō)，這是得不償失的。應(yīng)該說(shuō)，這樣的制度對(duì)收運(yùn)過(guò)程的物流控制是有效的。 
對(duì)處置過(guò)程的物流控制，主要通過(guò)工藝的限制和嚴(yán)格的監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)。如果在廢棄食用油脂加工處置的過(guò)程中允許有中間體的油品，對(duì)杜絕這些油品回流餐桌的控制就變得非常難。所以《辦法》要求“廢棄食用油脂處置單位應(yīng)當(dāng)在加工工藝上具備全過(guò)程封閉化處置的條件”，并且最好具備從原料到工業(yè)產(chǎn)品的全過(guò)程處置技術(shù)，生產(chǎn)的產(chǎn)品是不可能摻入食用油的工業(yè)用油品，如生物柴油、潤(rùn)滑油等。同時(shí)，管理部門(mén)應(yīng)對(duì)處置過(guò)程實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，保證處置按投標(biāo)時(shí)的承諾和合同的約定進(jìn)行。

1.2資金流管理 
在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，餐廚垃圾的收運(yùn)處置應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)機(jī)制來(lái)運(yùn)作。《辦法》規(guī)定食品加工單位、飲食經(jīng)營(yíng)單位、單位食堂等餐廚垃圾產(chǎn)生單位(含個(gè)體工商戶)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)餐廚垃圾收集、運(yùn)輸和處置的義務(wù)，這種義務(wù)在絕大多數(shù)情況下就表現(xiàn)為繳納收運(yùn)處置費(fèi)(除非自己具備收集、運(yùn)輸和處置的能力)。在收運(yùn)階段，收費(fèi)和作業(yè)分離，收費(fèi)由各區(qū)市容環(huán)衛(wèi)部門(mén)的生活垃圾收費(fèi)中心實(shí)施，按照生活垃圾的收費(fèi)途徑進(jìn)行管理，對(duì)收運(yùn)服務(wù)納入政府采購(gòu)范圍，從而實(shí)現(xiàn)有效的管理。 
餐廚垃圾收運(yùn)處置費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，乃至是否真的會(huì)發(fā)生，與餐廚垃圾處置所產(chǎn)生的附加值有關(guān)。在一般情況下，餐廚垃圾作為需要處置的廢棄物，收運(yùn)和處置單位提供餐廚垃圾收運(yùn)和處置服務(wù)，有權(quán)從管理部門(mén)獲得服務(wù)報(bào)償，資金流如圖1所示。 

圖1資金流示意圖 
但是，餐廚垃圾對(duì)處置單位而言，究竟是原料還是廢棄物，這不是一個(gè)不變的問(wèn)題。在高處置成本、負(fù)收益的情況下，餐廚垃圾只能作為垃圾處置；在高處置成本、高附加值、正收益的情況下，餐廚垃圾可能轉(zhuǎn)變?yōu)樘幹脝挝簧a(chǎn)某種特定工業(yè)油品的原料，此時(shí)，處置單位可能需要為其處置的餐廚垃圾支付相應(yīng)的收購(gòu)費(fèi)用，資金流會(huì)發(fā)生某種程度的倒傳遞(見(jiàn)圖2)。 

圖2資金流發(fā)生某種程度的倒傳遞示意圖 
在當(dāng)前，廢棄食用油脂的資源化利用附加值比較高，存在上述資金流向的可能，餐廚垃圾收費(fèi)的最高限價(jià)在一定的范圍內(nèi)具有下調(diào)的空間，這有利于收運(yùn)的有效組織。當(dāng)然，如果這種情況確實(shí)發(fā)生，產(chǎn)生單位在承擔(dān)餐廚垃圾收集、運(yùn)輸和處置義務(wù)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)免除或暫時(shí)停止履行處置的義務(wù)，繳納與其承擔(dān)的義務(wù)相當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。 
倘若餐廚垃圾處置所產(chǎn)生的附加值足以支撐整個(gè)收運(yùn)和處置系統(tǒng)，實(shí)際上餐廚垃圾已經(jīng)不再是垃圾，而是具有良好附加值的生產(chǎn)原料，產(chǎn)生單位實(shí)際上是出售而不是要求處置，則管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)從資金流的管理中退出，只通過(guò)規(guī)范的合同管理、信用制度等實(shí)施對(duì)收運(yùn)處置市場(chǎng)的有效監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保障市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境(見(jiàn)圖3)。 

圖3管理部門(mén)從資金流中退出示意圖 
以上3種資金流向均是可能的，對(duì)廚余垃圾和廢棄食用油脂，由于處置的工藝和技術(shù)路線的差異及最終產(chǎn)品的差異，還需要在實(shí)際的管理工作中不同對(duì)待。 
1.3信息管理 
信息管理實(shí)質(zhì)是信息化技術(shù)的應(yīng)用和信息的應(yīng)用。信息化技術(shù)的應(yīng)用主要在于信息的采集、分析和處理，而信息的應(yīng)用主要在于管理決策，適時(shí)調(diào)整管理的策略和具體的管理措施。 
(1)申報(bào)信息匯總。《辦法》規(guī)定，區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)單位申報(bào)的餐廚垃圾產(chǎn)生、收運(yùn)、處置等情況匯總后，報(bào)送市市容環(huán)衛(wèi)局。 
(2)臺(tái)帳制度。《辦法》規(guī)定，從事餐廚垃圾收運(yùn)的單位應(yīng)當(dāng)建立收運(yùn)記錄臺(tái)帳，每季度向區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)部門(mén)申報(bào)上季度收運(yùn)的餐廚垃圾來(lái)源、種類(lèi)、數(shù)量和處置單位等情況；從事餐廚垃圾處置的單位應(yīng)當(dāng)建立處置記錄臺(tái)帳，每季度向區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)部門(mén)申報(bào)上季度處置的餐廚垃圾來(lái)源、種類(lèi)、數(shù)量等情況。 
(3)監(jiān)管檔案和記分制度。各級(jí)市容環(huán)衛(wèi)部門(mén)在對(duì)餐廚垃圾產(chǎn)生單位、收運(yùn)單位和處置單位的監(jiān)督檢查中，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的監(jiān)管檔案。《辦法》同時(shí)規(guī)定，本市對(duì)違反餐廚垃圾收運(yùn)、處置規(guī)定的行為，除依法給予行政處罰外，實(shí)行累計(jì)記分制度。累計(jì)記分制度在交通管理中已經(jīng)得到廣泛的應(yīng)用，并體現(xiàn)出良好的效果。但在廢棄物管理中，這還是首次以法規(guī)的形式明確其應(yīng)用。 
監(jiān)管檔案和記分制度，實(shí)際上是對(duì)產(chǎn)生單位、收運(yùn)單位和處置單位的誠(chéng)信管理安排。產(chǎn)生單位、收運(yùn)單位和處置單位需要按照法規(guī)的規(guī)定，以及相關(guān)合同的約定，進(jìn)行有序排放、規(guī)范收運(yùn)、有效處置。收運(yùn)和處置單位誠(chéng)信守法是餐廚垃圾物流得到合理控制的重要條件，是實(shí)現(xiàn)廢棄食用油脂在處置過(guò)程中與食品鏈斷裂的重要保障。因此《，辦法》規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰條款“，對(duì)累計(jì)記分達(dá)到規(guī)定分值的餐廚垃圾收運(yùn)、處置單位，市市容環(huán)衛(wèi)局或區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)部門(mén)可以解除與其簽訂的招標(biāo)收運(yùn)、處置協(xié)議；被解除協(xié)議的單位3年內(nèi)不得參加本市垃圾收運(yùn)、處置的招標(biāo)”，這實(shí)際上將違規(guī)的企業(yè)逐出了餐廚垃圾收運(yùn)處置市場(chǎng)。 
2問(wèn)題的探討 
2.1關(guān)于市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制 
餐廚垃圾的收運(yùn)和處置應(yīng)按照市場(chǎng)運(yùn)作方式來(lái)組織。但是，餐廚垃圾收運(yùn)處置的市場(chǎng)運(yùn)作，不是完全的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，而是在政府干預(yù)下的市場(chǎng)運(yùn)作。從維護(hù)公共安全的角度，政府不能從這個(gè)市場(chǎng)中完全退出，而由市場(chǎng)調(diào)節(jié)去實(shí)現(xiàn)完全的平衡。對(duì)這種市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，有助于餐廚垃圾收運(yùn)和處置的有效組織。 
2.2關(guān)于管理資源的整合 
餐廚垃圾的處理管理是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，雖然《辦法》明確由市容環(huán)衛(wèi)管理部門(mén)負(fù)責(zé)餐廚垃圾處理的管理，對(duì)廚余垃圾和廢棄食用油脂納入統(tǒng)一的管理渠道，有利于提高政府的行政管理效率，但同時(shí)也需要整合各種管理資源，在有關(guān)管理部門(mén)的職責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)同做好餐廚垃圾處理管理。主要有：(1)環(huán)保部門(mén)，依據(jù)有關(guān)法規(guī)對(duì)從事飲食服務(wù)業(yè)的單位按規(guī)定設(shè)置隔油池等設(shè)施進(jìn)行管理；對(duì)在餐廚垃圾處理過(guò)程中可能采用微生物菌劑的進(jìn)行管理[1，2]；(2)農(nóng)業(yè)部門(mén)，依據(jù)有關(guān)法規(guī)[3]對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)使用餐廚垃圾飼喂畜禽的進(jìn)行處罰，從而使餐廚垃圾納入有序的收運(yùn)處置渠道；(3)其他如本市工商、公安、經(jīng)濟(jì)、食品衛(wèi)生、質(zhì)量技監(jiān)等有關(guān)管理部門(mén)按照各自職責(zé)，協(xié)同做好餐廚垃圾處置管理工作，如對(duì)非法加工廢棄食用油脂的單位或個(gè)人進(jìn)行查處等。3結(jié)語(yǔ) 
餐廚垃圾的處理管理并不是一項(xiàng)全新的工作，但通過(guò)產(chǎn)生環(huán)節(jié)、收集運(yùn)輸環(huán)節(jié)、處置環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)物流、資金流和信息流的有效和有序流動(dòng)，還需要在新的管理實(shí)踐中不斷探索。 
源頭采取控制措施、收運(yùn)推行與生活垃圾“捆綁”、處置通過(guò)招投標(biāo)選擇并實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，相信這樣的管理思路會(huì)體現(xiàn)出實(shí)際的效果，切實(shí)維護(hù)公共衛(wèi)生安全。 
參考文獻(xiàn) 
1上海市飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法.上海市人民政府令第10號(hào)，2004 
2上海市微生物菌劑使用環(huán)境安全管理辦法.上海市人民政府令第31號(hào)，2004