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中圖分類號：Ｘ32文獻標識碼：Ａ文章編號：1673－9655（2014）增刊－0047－03
1公眾參與的定義和作用
廣義的公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動。環境影響評價體系中的公眾參與特指公眾在法律許可的范圍內，通過一定的法定途徑或程序參與一切與環境利益相關的決策活動，全程參與建設項目的環評編制、審批、事后監督等，對建設項目的環境可行性以及建設項目采取的環境保護措施的可行性提出客觀的建議和意見。是一種建設單位與公眾之間的雙向交流，目的是為讓公眾了解建設項目，認可建設項目，并提高項目的環境和經濟效益。
公眾參與對于環評制度有著十分重要且不可替代的作用。首先其有利于環評結論更具有全面性、客觀性，在環境影響評價中引進公眾參與，收集各方面人士對建設項目環境保護方面的意見，集思廣益，有利于及時發現項目存在的問題，并尋求妥善的解決辦法；第二是對建設單位在項目設計和建設過程進行有效監督，促使其嚴格按照國家環保法律法規進行環境保護工作，使得環境影響評價制度以及環評審批中提出的環保措施能夠得到有效落實；第三對環境主管部門行使其環境審批權進行制約，確保其合理合法地進行；第四，在項目審批中全程進行公眾參與，讓公眾充分了解項目情況，也有助于公眾接受項目，避免因信息不明而導致公眾對于項目建設產生的抵制情緒和環境信訪事件，促進社會和諧。
2公眾參與的發展歷程
我國的環評制度自確立之初就提出了公眾參與的概念，1989年12月頒布的《中華人民共和國環境保護法》中提出“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。后續頒布的《國務院關于環境保護若干問題的決定》、《建設項目環境保護管理條列》等法律法規中均提出了環境影響報告書中須征求建設項目所在地有關單位和居民的意見。至2003年9月，《中華人民共和國環境影響評價法》中首次明確了公眾參與在環評中的地位：國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當的方式參與環境影響評價。2006年3月實施的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中進一步明確了公眾參與的地位和要求，并提出了系統的公眾參與的適用范圍、一般要求、組織形式等，使得公眾參與有法可依，強化了社會監督在建設項目審批中的作用。
3公眾參與的執行現狀和出現的問題
公眾參與暫行辦法實施7年多以來，公眾參與制度得到了規范的應用和良好的發展，對項目的審批以及政府的重大環境決策均起到了積極的影響，對嚴格環境準入、促進轉型升級、加強社會監督起到了較好的作用。但是，由于我國公眾參與制度起步較晚，相關法制和法規尚不完善，在實際工作中也出現了諸如介入時間偏晚、信息公開不全面透徹、調查對象代表性不強、調查過程流于形式、公眾意見效力不強和處置無規范等問題。
3.1公眾參與介入時機落后
按照現行各項法律法規的規定，公眾參與僅在項目環評編制、環評審批過程進行，而項目前期的立項、設計等過程并無公眾參與的規定，可能導致公眾在事先不知情情況下產生抵制情緒，甚至導致項目流產而浪費社會成本。以近期較受關注的寧波鎮海ＰＸ項目、江蘇啟東王子制紙排海工程項目為例，最終均因公眾反對意見較大而導致項目取消，而政府和建設方前期投入的大量人力、物力和時間均成為無用功。
3.2信息公開不全面、透徹
對于某些重大項目，政府及建設方對于項目的宣傳基本局限于項目建成后將形成多大的產業規模，創造多大的經濟效益，但對于項目可能造成的環境危害簡單帶過。對于環評審批階段要求的三次公示中，有關項目環境負面效益的內容有時得不到全面的闡述，另外，部分公示中采用的專業術語對于不具備行業知識的公眾而言較難理解，公眾也就無法獲得項目的詳細信息。
3.3公眾參與調查對象不具典型性、針對性
公眾參與調查中調查對象不能覆蓋全部影響區域，調查范圍過小而不能包括全部環境敏感保護目標。書面調查表的發放對象不考慮其文化水平、環境意識、利益相關等因素，不具備代表性。而且，目前多數建設項目的公眾參與調查對象僅限于項目評價區域內人群，無行業內專家的調查，在現實工作中，有時業內專家對于項目的理解和建議是普通公眾難以提出的。
3.4調查流于形式
《環境影響評價公眾參與暫行辦法》附則中提出的技術性規范文件《環境影響評價技術導則——公眾參與》至今尚未出臺，目前公眾參與無詳細的技術規范要求，少數項目中，僅將公眾參與調查作為項目審批的一個必須經過的手續對待，對于信息公開、三次公示內容、調查表內容制作、調查的過程流于形式，信息不全，內容簡單、套路化，不能全面反應項目情況。
3.5公眾意見效力不強和處置無規范
我國現行的相關法律中對于公眾提出的意見具有何等效用并無明確規定，僅要求環評文件中說明采納或不采納的理由，因此，在環評中一般僅對意見進行羅列、歸納，并簡單闡述采納或不采納，致使公眾意見無任何效力，尤其是對于反對意見的處置，國家沒有出臺對于反對意見如何處置的法定條文。江蘇省最近頒布的“關于切實加強建設項目環境保護公眾參與的意見”（蘇環規[2012]4號）中規定，“對公眾反對意見超過20％的項目，環保部門應采取座談會、論證會的形式，再次征詢公眾意見；必要時可召開聽證會公開征求公眾意見”，但并沒有說明如果再次調查后，仍有較多的反對意見如何處置，是一票否決，還是再次聽證。
4對策建議
（1）加強宣傳。政府及環境主管部門應利用各種媒體（如報紙、電視、廣播、網絡等）對公眾參與進行積極的宣傳，讓廣大公眾了解公眾參與的目的、作用、參與程序和方式，提高公眾的環保知識和參與意識，引導公眾積極、理性地參與公眾調查，避免工作中出現消極應付或情緒對抗等問題。
（2）提前介入。對于部分重大項目，在環境較敏感或受影響人群較多的情況下，公眾參與應提前介入，在項目立項和可研階段就應開展，如采用項目所屬行業內專家、環保專家評估的方式，從經濟、環境等各方面綜合評價項目建設的可行性，對于切實不可行的項目不予立項，避免后續的無效投入。
（3）提高公眾參與調查對象的代表性。實際工作中，公眾參與調查的范圍應不小于環境影響評價范圍，應包括該范圍內所有的環境敏感目標。公眾參與調查表發放過程中，對發放的對象應進行一定的審核，考慮其學歷、對項目的了解程度、與項目建設的利益相關度等，盡可能覆蓋區域內所有職業人群。另外還應關注專業人員或環保組織的意見，以了解各類人群對項目的環保意見，以得出客觀、全面的調查結果。
（4）公眾調查中重視環保專家的意見收集。實際工作中，公眾參與調查基本不會主動征詢權威專家的意見，一般均為出現公眾質疑后，政府再出面解釋，并找相關專家來進行分析評估，但此時公眾普遍難以接受專家意見，反而可能激起對抗情緒，導致公眾對政府的信任度下降。為避免此類情況，對于一些環境敏感項目，建設單位或政府部門應主動聯系相關權威專家，以開會研討或函件交流的方式，對項目建設的可行性以及應采取的環保措施進行研究并提出要求，討論結果和執行情況可公布于政府網站，或存檔，以備公眾隨時調閱，避免在公眾質疑時疲于應付，也可提高公眾參與的權威性。
（5）加快公眾參與導則的出臺。國家環保部應盡快制定和發布《環境影響評價技術導則——公眾參與》，使得公眾參與工作有具體規范參照。導則中應明確公眾參與的過程和對象，對三次公示的格式、內容涵蓋和公布深度作出明確要求，對公眾調查表的內容和格式提出規范性要求，提高信息公開透明度。另外，對公眾調查的結果處置應提出明確的、可操作的規定，對于反對率超過一定程度的項目不得審批和建設。
（6）完善公眾參與的法制建設。國家應完善公眾參與的法制建設，確立公眾參與的地位和效果，規定公眾享有環境健康權、知情權、檢舉權、參與權等，對任何參與公眾調查的公眾提供法律保護，對于拒不履行公眾參與的單位或個人應有強制糾正措施，并規定相應的處罰。
5結論
公眾參與是環境影響評價的一個重要的、不可缺少的組成部分，是促進項目科學審批和建設的有效手段。我國的公眾參與制度尚處于起步階段，相關法律、法規的建設尚不完善，公眾參與的工作深入程度、調查結果的效力不強，導致公眾參與在實際運行中出現了一些問題。隨著國家法制建設的不斷完善，專業技術導則的出臺，以及公眾環保意識的提高，公眾參與必將不斷發展，發揮社會監督的重要作用，為建設項目的審批、建設以及政府的科學決策提供良好的輔助，減少環境信訪，促進社會和諧發展。
