河北省城市污水垃圾處理的財政經濟對策研究

一、河北省城市污水垃圾處理資金來源與運用現(xiàn)狀
　　自2002年國家計委、建設部、國家環(huán)保總局發(fā)布《關于推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展的意見》以來，各地積極推進城市污水垃圾產業(yè)化、市場化的進程，河北省政府及相關部門也在2008年先后發(fā)布了《河北省人民政府關于加快城市污水和垃圾處理設施建設的實施意見》、《河北省城市污水處理費收費管理辦法》、《河北省城市生活垃圾處理費收費管理辦法》、《河北省市污水和垃圾處理設施建設省級專項資金使用管理辦法》，大力推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化，為城市污水垃圾處理提供了有力的資金保障。
　　根據河北省財政廳、物價局、環(huán)保局、建設廳先后下發(fā)的《關于進一步加強污水處理費征收管理工作的通知》和《河北省征收城市生活垃圾處理費實施辦法》，河北省各市目前均已開征污水、垃圾處理費。按照河北省污水處理費收費管理辦法規(guī)定，自2008年1月1日起至2012年12月31日，河北省城市污水處理費標準調整為：按用水量計算，居民用水調整為0.80元/m3，非居民用水調整為1.00元/m3（含排水設施有償使用費）；按排水量計征的，排水量按用水量的85%計算；對持有國家定期撫恤補助的優(yōu)撫戶、持有特困證的特困戶及持有低保證的低保戶的居民城市污水處理費，仍執(zhí)行原0.60元/m3。
　　以保定市為例，生活污水收費標準為0.85元/m3。①按照河北省征收城市生活垃圾處理費實施辦法，各地也出臺了本地的垃圾收費標準，以保定市為例：在個人交納部分，市區(qū)常住人口為3元/戶，暫住人口為2元/人；單位交納部分，單位在職職工為1元/人，各級各類學校（按在籍生數）為0.2元/人；經營者交納部分，賓館、酒店、醫(yī)院等為1元/床，農貿、集貿市場為1.5元/攤，休閑娛樂場所為0.3元/m2，商業(yè)零售企業(yè)為0.2元/m2，餐飲業(yè)為0.4元/m2，出租車、公交車為1元/車，客運車輛為2元/車。以上收費標準均以月為單位，企業(yè)停產、半停產及學校放假期間免征費用。②河北省一系列收費和資金管理辦法的出臺，較大地提高了河北省的污水垃圾處理能力。到2009年，河北省共建成污水集中處理廠161座，形成污水處理能力753.2萬m3/日，城市（含縣城）污水處理率達75%以上；共建成垃圾無害化處理場72座，形成垃圾處理能力26,196噸/日，垃圾無害化處理率達65%以上。③
二、河北省城市污水垃圾處理的財經政策存在的問題
　　雖然在城市污水垃圾處理方面采取了諸多措施以保障其資金之需，但仍有一些不盡人意之處，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
　　（一）現(xiàn)行排污收費政策仍存在一定缺陷自2008年河北省推進城市污水垃圾處理產業(yè)化以來，現(xiàn)行收費政策產生了積極效應，但仍存在一些不合理的現(xiàn)象。
　　首先，排污收費存在實際的困難。例如，某常住居民有兩套住房，只居住一處，另一處出租給外來人口，那么，到底是按兩戶居民標準收費，還是一處按常住居民標準，一處按外來人口，此標準由誰來掌握，信息由誰來提供，征收由誰來執(zhí)行，都缺乏具體有效的措施。
　　其次，單因子收費不盡合理。例如，非居民用水調整為1.00元，排水量按用水量的85%計算，沒有考慮水的具體用途與處理成本的差異。
　　第三，部分排污費為濃度收費。例如，根據省物價局、財政廳關于調整排污費征收標準的通知，我省廢氣SO2征收標準由2008年的每污染當量0.96元調整為2009年的1.20元。
　　最后，收費標準差強人意。某些收費標準沒有綜合考慮本地的經濟水平和居民的承受能力，強行推出。例如保定市居民個人交納的費用與石家莊、承德、衡水、張家口等市持平或略高外，賓館、酒店、醫(yī)院、娛樂場所等交納的費用均大大低于其他城市水平，這與保定人均GDP在全省的排位是不相稱的。
（二）資金來源途徑較為單一，費用收繳率較低
　　盡管河北省在推進垃圾污水處理市場化的進程有了較大進展，但資金來源渠道主要依靠行政收費和財政撥款兩種方式，與先進省份相比，在利用外資、民間資本等方面還有欠缺，與國際上先進國家的做法差距更大。
　　雖然垃圾處理費開征面不斷加大，但費用收繳率較低。到2009年底，河北省143個市縣已全部開征污水處理費和垃圾處理費（以下并稱為“兩費”），但其中110個市縣污水處理費收繳率不足90%；118個市縣垃圾處理費收繳率達不到80%，其中，污水收費標準達到0.8元/m3的為141個，垃圾收費標準達3元/月/人的137個。然而，兩費的收繳率明顯偏低：污水處理費收繳率達到90%以上的僅占23.1%，垃圾處理費收繳率達到80%以上的僅占17.5%。④在開征面受限、費用收繳率低、總量不足的情況下，想要完全實現(xiàn)污水垃圾處理的“三化”（即投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化）是有較大難度的。（三）資金合理使用缺乏監(jiān)管
　　據報道，2010年年底，國家下達河北省監(jiān)測和執(zhí)法業(yè)務用房第一批資金，支持了12個監(jiān)測執(zhí)法業(yè)務用房項目。2011年5月，環(huán)保部來檢查項目進展，結果并不理想，有6個縣的項目仍未動工。爭取到了資金支持，但不能及時使用，不僅會影響項目的實施效果，也會影響今后河北省資金的申請。二是安全。2010年年底，河北省環(huán)保廳通過對“十一五”期間省屬直收電廠檢查，發(fā)現(xiàn)某些項目擅自變更實施方案、改變項目規(guī)模。⑤
　　另外，就是資金使用安全的問題。每類資金都有相應的用途及管理規(guī)定，必須對資金的使用加強管理，做到專款專用，杜絕“截、挪、卡、留”等現(xiàn)象。同時，要根據國務院《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)之規(guī)定，對于違反資金使用管理規(guī)定的，追究相應法律的責任。在違法使用環(huán)保資金方面，盡管河北省沒有此類相關報導，但周邊省份的情況應該引以為鑒。（2010年1月25日[焦點訪談]排污費竟成“人頭費”：河南省審計廳在審計中發(fā)現(xiàn)，河南省平頂山市的六個區(qū)縣環(huán)保局挪用排污費1,000多萬，用來養(yǎng)超編人員。）
（四）投融資體制有待健全
　　首先，投資、融資缺乏市場氛圍。目前，社會資本進入城市污水、垃圾處理行業(yè)的法律法規(guī)不健全，政府監(jiān)管部門責權利不明確，國家對于某些融資方式限制過嚴，從而導致融資渠道狹窄，投資風險加大，進而制約了該行業(yè)的發(fā)展。
　　其次，投資運營主體發(fā)育尚不成熟。城市污水、垃圾處理行業(yè)內仍然以國有資本為主，缺乏優(yōu)秀的民間資本主體。在吸收社會資金方面捉襟見肘，除了政府政策性貸款之外，金融行業(yè)的資金來源渠道匱乏。部分進入污水垃圾處理行業(yè)的經濟實體由于不具備上市資格，也是“告貸無門”。
（五）中央和地方相關的財政稅收支持政策較少
　　首先，現(xiàn)行稅收政策的激勵機制較弱。盡管我國幾次稅制改革在節(jié)能減排方面有了一定成效，但現(xiàn)行資源稅、消費稅、車船稅等稅種在調節(jié)節(jié)能降耗方面仍存在不足，主要體現(xiàn)在通過稅式支出對節(jié)能節(jié)水調節(jié)的力度較弱，在鼓勵污水垃圾處理設備的研發(fā)與技術推廣方面的稅收優(yōu)惠政策較少等。
　　其次，現(xiàn)行財政體制存在缺陷。主要表現(xiàn)在污水垃圾處理中政府事權與市場事權界定不清，中央與地方財權與事權配置不合理，地方各級政府的財權與事權劃分不合理，事權與財權配置不合理，這些將影響地方政府提供基本公共服務的能力，對污水垃圾處理產生制約。
　　第三，現(xiàn)行轉移支付制度不完善。主要表現(xiàn)在，盡管轉移支付形式較多，相互之間卻缺乏統(tǒng)一的協(xié)調機制，省以下財政轉移支付制度尚不完善，轉移支付制度缺乏相應的法律保證、現(xiàn)行轉移支付制度未實現(xiàn)基本公共服務均，由此造成對于污水垃圾處理未能給予足夠的重視，資金保證發(fā)生困難的現(xiàn)象就在所難免。
三、河北省城市污水垃圾處理的財經政策對策
（一）改革收費辦法
　　首先，確定適度的收費標準。污水垃圾處理處理屬于公益事業(yè)，完全產業(yè)化、市場化是不合時宜的，要區(qū)分對待：對于居民的污水垃圾收費采用適度收費，處理費用不足的剩余部分由財政補貼，對于經營單位采用“誰受益、誰負擔”的原則，積極推進市場化程度，按效益高低確定收費標準。
　　其次，改進現(xiàn)行計費辦法。現(xiàn)行計費辦法過于單一，不能很好地體現(xiàn)量能負擔原則，可以嘗試按戶籍人口法、水系數法、住房面積法綜合測算，由于上述各種方法各有優(yōu)缺點，所以采用戶籍人口、用水量、住房面積加權計算的方法，可以矯正某一方法的不足。
　　第三，使用多種收費方式。河北省物價局、建設廳冀價（2008）26號文件規(guī)定，對居民和城市暫住人員收取的城市垃圾處理費可委托服務機構（供水、供電、燃氣），居委會或物業(yè)單位代收。⑥當然，規(guī)定雖然很明確，但在實際執(zhí)行中部門之間難以協(xié)調，為從根本上解決收費難的問題，需要國家和地方出臺相應的法律法規(guī)，同時，妥善選擇污水、垃圾處理費的征收載體，努力提高費用征繳率。有條件的城市可考慮設立公用事業(yè)收費聯(lián)合服務機構，負責城市水、電、煤氣、有線電視、垃圾處理費等公用事業(yè)的收費業(yè)務，方便用戶繳費，并通過電子信息手段，實行收費、結算聯(lián)網，逐步實現(xiàn)公用事業(yè)收費“一卡通”，以此從根本上解決收費成本過高和生活垃圾處理資金不足問題，確保生活垃圾處理產生化工作健康發(fā)展。
（二）有效降低污水垃圾的處置成本
　　首先，大力提倡垃圾分類回收。采取多種獎勵或補貼措施鼓勵居民進行垃圾分類，加強公眾意識的引導，提高污水、垃圾處理收費的社會認同。當然，也不排除采用經濟處罰的辦法，使居民養(yǎng)成良好的習慣。例如，日前《杭州市城市生活垃圾管理辦法》已經原則通過，如果不按規(guī)定進行垃圾分類，且拒不改正的，對個人處以每次50元罰款，對單位處以500元/m3罰款。⑦

　其次，有效提高垃圾處理技術。由簡單填埋發(fā)展為多種處理技術并舉，根據財政水平和支付能力，鼓勵地方建立垃圾焚燒發(fā)電、堆肥、沼氣技術，以抵減部分處置成本，提高污水垃圾回收效率。
（三）拓寬融資渠道
　　首先，采用多種投資經營模式。要大力推進污水和垃圾處理特許經營、市場化和產業(yè)化進程，通過對傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)的產權收購而進入污水、垃圾處理產業(yè)的主戰(zhàn)場。以資本為紐帶，實現(xiàn)現(xiàn)有國有行業(yè)企業(yè)主體本身的產權多元化，從體制和機制上激活傳統(tǒng)的行業(yè)主力。通過合資、合作、BOT（即“建設—經營—轉讓”模式）、TOT（即“移交—經營—移交”模式）等多種方式，廣泛吸納社會各種經濟成份資金及外資，積極搭建各種投資洽談會、招商會，成立城市建設投資公司或市政公用事業(yè)資產運營公司等平臺，做好污水和垃圾處理項目招商引資工作。利用社會資本的金融優(yōu)勢、機制優(yōu)勢，協(xié)同傳統(tǒng)污水、垃圾行業(yè)主體的經驗優(yōu)勢，快速提升和壯大競爭主體實力，優(yōu)化行業(yè)的產業(yè)結構，有效支撐市場化的投資與運營。
　　其次，盤活存量國有資產。通過政府幾十年來城市污水垃圾處理行業(yè)的投資，已經積累了可觀的資產。這些資產通過產權出讓形式收回資金后，可以將資金進一步投入到城市污水、垃圾處理中不能市場化的領域。
　　第三，積極爭取國家資金。隨著“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”的推進，國家高度重視節(jié)能減排的工作，尤其是污水和垃圾處理問題。因此，應利用國家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設部每年都組織申報年度中央預算內投資城鎮(zhèn)污水垃圾處理設施建設備選項目，積極爭取河北省未列入國家相關規(guī)劃的污水和垃圾處理項目納入國家計劃，取得更多的國家資金支持。
　　最后，努力爭取國際貸款。各地在項目建設中爭取商業(yè)銀行貸款的同時，要充分利用國際金融組織優(yōu)惠貸款和外國政府贈款，爭取取得更多支持。縣級市和縣城項目要進行“打捆”，積極爭取外國政府貸款和世界銀行、亞洲開發(fā)銀行小城鎮(zhèn)基礎設施建設貸款，加快污水和垃圾處理設施建設。
（四）加強資金監(jiān)管，確保資金使用效益
　　首先，對資金使用要實行全程監(jiān)管。從污水垃圾處理資金撥付到工程建設的竣工驗收，要全程跟蹤資金的流向和使用情況，建立資金使用臺賬，做到時時監(jiān)控，及時解決發(fā)現(xiàn)的問題，保證資金使用效果。其次，建立獎懲機制。污水垃圾處理資金申請及使用要和項目實施結果掛鉤。對于項目實施達不到預期效果、實際總投資與預算投資差別較大或者擅自改變實施方案施工的，與此后的資金申請掛鉤，不再支持或者限制申報。對于資金使用與項目實施中出現(xiàn)違法行為的，按有關規(guī)定對相關人員追究相應責任。
　　第三，建立一系列項目管理制度。從污水垃圾處理的項目報告制度、項目檢查制度、項目資金驗收制度到項目績效管理制度，應逐步建立健全，以保證資金的安全有效運用。
（五）加大財稅調節(jié)力度
1.理順現(xiàn)行地方財權財力分配關系，加大地方財力支持力度
首先，克服現(xiàn)行財政體制不足，先行一步調整地方的財權財力分配政策，處理好省級與市級、市級與縣級在城市污水垃圾處理的財力分配比例問題。
　　其次，增加省級專項補助資金。盡管每年省政府都安排城市污水和垃圾處理工程建設專項補助資金，但仍不足以彌補該項目的資金缺口，今后應繼續(xù)加大投資力度，用于未列入國家相關規(guī)劃的污水和垃圾處理項目建設資金補助。
　　第三，加大市縣級地方財政投入。在爭取國家、省級相關項目資金的同時，各市、縣（市）財政不能做“鐵公雞”，也要落實項目建設的配套資金。在地方能夠行使的稅收法規(guī)制定和征收的權利范圍內，發(fā)揮城市維護建設稅等地方稅收在城市污水垃圾處理方面的調節(jié)作用，保證城市建設維護稅等部分地方財政資金用于城市污水和垃圾處理設施建設。
　　第四，全面實行財政補貼由直補改為以獎代補。采用“以獎代補”的方式支持地方污水處理設施建設,與傳統(tǒng)“批項目”的方式相比,更加有利于調動地方政府的積極性。在資金使用過程中,通過財政監(jiān)管機構隨時對其進行監(jiān)督檢查,對存在的問題及時發(fā)現(xiàn)和處理，并作為下一年度安排資金時的參考因素，這樣有助于建立項目單位自覺加強資金監(jiān)管的內在約束和激勵機制，加快推進污水處理產業(yè)化進程。
　　第五，污水垃圾處理設備投資實行“撥改貸”。傳統(tǒng)的污水垃圾處理設備投資由國家預算無償撥款，缺乏經濟效益，為加強建設單位的經濟責任制，提高投資收益，國家可以繼續(xù)推行“撥改貸”。
2.大力強化稅式支出
　　首先，采用一系列的稅收優(yōu)惠措施以促進污水垃圾處理設施的建設。在堅持執(zhí)行國家和省已經確定的營業(yè)稅、增值稅等方面減免政策的基礎上，擴大減免方式和內容，如定期稅收減免、減免固定資產稅再加一定比例的減免、普遍退稅加特別退稅、在原有折舊率的基礎上再增加比例不等的特別折舊率等等。這些措施將有力地調動企業(yè)對環(huán)保設備進行投資的積極性。

3.積極推進環(huán)境保護稅的開征
　　在環(huán)境污染、能源危機，以及全球經濟一體化等情形下，如何治理環(huán)境、做到節(jié)能環(huán)保，已不再是一個國家、一個地區(qū)的事情。因此，在眾多國家如美國、瑞典、日本、韓國等相繼開征環(huán)境保護稅的今天，我們可以借鑒其經驗，適時開征環(huán)境保護稅，建立以環(huán)境保護稅為模式的綠色稅收體系，不僅是大勢所趨，而且是可持續(xù)發(fā)展的一種必然選擇。
　　在完善我國綠色稅收體系的過程中，選擇適當的體系模式，是保證貫徹“稅收中性”原則，有力發(fā)揮其保護資源環(huán)境功能的關鍵所在。在國際上，綠色稅收體系的模式不外乎有三種，即：獨立型綠色稅收體系模式、融入型綠色稅收體系模式和稅費共存型綠色稅收體系模式。從總體上看，三種模式各有利弊。因此，在選擇具體模式時必須考慮以下因素：①模式的選擇應保持原有宏觀總體稅負穩(wěn)定；②模式的選擇不能降低經濟主體的競爭力，尤其是國際競爭力；③模式的選擇不能使低收入者的利益受到侵害；最后，模式的選擇應充分考慮我國現(xiàn)階段稅制改革的背景。
　　由此可見，我國綠色稅收體系的模式要受到當前社會經濟條件及稅收體系的制約。該體系模式的選擇一定要立足我國國情，在目前處于“稅費共存”型綠色稅收體系模式的情況下，近期內的體系改革宜采取溫和的融入型模式，待將來條件成熟后再選擇獨立型模式，從而建立起適合我國國情，分步驟、分層次、遵循循環(huán)經濟發(fā)展模式的綠色稅收體系，最終形成“一主兩輔、多稅互補”的綠色稅收體系。這里的“一主”是指以環(huán)境保護稅為主，“兩輔”是指以資源稅和消費稅為輔，“多稅互補”是指在增值稅、企業(yè)所得稅等多個稅種中貫徹綠色環(huán)保理念。
　　（六）財政、稅收、環(huán)保部門建立的聯(lián)動機制財政、稅收、環(huán)保部門建立的聯(lián)動機制，即：環(huán)保監(jiān)測、收費標準由環(huán)保部門制定執(zhí)行、費用和稅款征收由稅務部門負責、環(huán)保資金的投入由財政部門負責。當然還要談到如何保證環(huán)保部門的辦公及人員經費，如何調動該部門積極性的問題。
[注釋]
①資料來源：http://www.bdwjj.gov.cn/ADMIN/news。
②資料來源：http://tieba.baidu.com/f?kz=686501131。
③資料來源：http://www.he.xinhuanet.com/hsd/2012-03/17/content_24901235.htm。
④資料來源：http://www.he.xinhuanet.com/hsd/2012-03/17/content_24901235.htm。
⑤資料來源：《河北省環(huán)境保護廳“內部通報”第11期》2011年8月17日。
⑥資料來源：http://bdwjj.hb.bwap.cn/2.0/CH/Index_186503.html。
⑦資料來源：http://news.ifeng.com/society/2/detail_2012_09/16/17646374_0.shtml。

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