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一、當前公廁建設的現狀
公廁建設已經成為城市社會普遍關注的公共政策議題。檢索互聯網上的中文“公廁”詞條，可以查到上萬條相關信息；同時，城市公廁建設也已經成為世界城市公共基礎設施建設的重要議題，2001年11月在新加坡舉行的首屆世界公廁峰會上，宣布成立世界公共廁所組織，該組織的英文名字為World Toilet Organization，縮寫為：WTO。
近年來，我國城市化和城市發展取得了長足的進步，相比較而言，城市公廁建設卻嚴重滯后，公廁問題已經成為城市發展亟待改進的重要領域?！奥摵蠂h境報告指出，中國城市人均擁有廁所的比例居世界末位。按照國家衛生城市標準，每平方公里至少要有30座公廁，繁忙鬧市區每隔200米應有一座，次要干道每500米應有一座，但全國尚未有任何城市達到此要求。”以北京為例，由市環境衛生部門管理的公廁約6800座，但在主要街道的僅200余座，其余的都在胡同與街巷內。主要街道平均1.5萬人才有一座，而西單、王府井、前門等繁忙地段，平均10萬人才有一座?？傞L1.5公里的西單北大街，平均每天購物約10萬人，卻只有一座公廁。中午購物高峰時，每5秒鐘即有一人進入該廁所，候廁人流擁擠不堪，女廁更是水泄不通，如廁極為不便。
一方面是我國城市公廁建設遠遠不能滿足城市對公廁的需求，居民面臨如廁難的問題，另一方面，我國不少發達的東部沿海城市卻不顧經濟發展的實際，在百姓的基本需求還未滿足的情況下，興建豪華公廁?！昂廊A公廁”——這是在轟轟烈烈的城市改造熱潮中頻繁涌現出來的一個時髦的名詞。繼廣州建成全國第一個五星級公廁后，豪華公廁屢見不鮮。在北京、杭州、上海、桂林等諸多城市不斷出現。天安門廣場東側的一間公廁，2003年剛建好之際即因其豪華在社會上引起較大轟動。該公廁設施比五星級酒店有過之而無不及：門口設有探頭，里面音樂悠揚，空氣清爽；大門兩側分別有大屏幕等離子彩電，彩電旁還有電腦控制的“廁位顯控器”。
近年來，由于新公共管理浪潮的影響，在我國公共基礎設施建設這一領域，出現了民營化、市場化運作的浪潮，城市公廁也加入這一浪潮，公廁拍賣似乎成為了一種潮流，公廁成為城市管理部門的一個財源。許多城市紛紛打著“經營城市”的旗號，將公廁推向市場。公廁經營權的賣價也是“一山還比一山高”?！?005年9月17日，濟南公廁拍賣槌聲再次響起，17座公廁除3座流拍外，其余14座的3年經營權共拍出142.8萬元，其中長途汽車站南側公廁拍出了35萬元的大價錢，這在全國也是屈指可數的?！彪m然拍賣公廁已不是新鮮事，但一舉推出17座公廁參與拍賣，這么“大規模”拍賣在全國也屬罕見。環衛部門還將對現有的公廁進行改造，改善條件，提高檔次，增加附屬的經營功能，以吸引更多的投資者，推動濟南公廁經營走向市場化。
簡而言之，城市公廁建設已經成為全國各地大中城市發展普遍關注的重要問題。
二、城市公廁建設的理論探討
（一）城市公廁的定位
研究城市公廁問題，首先要把握其基本屬性。我們把城市公廁的基本屬性定位為準公共物品。所謂公共物品就是消費上具有非排他性和非競爭性特征的物品，公共物品又分為純公共物品和準公共物品。純公共物品是消費上具有完全非排他性和非競爭性特征的物品，如國防、公共治安、路燈、法律制度。準公共物品是不能嚴格滿足消費上非競爭性和非排他性的物品。由于在城市公廁的消費上一個人對它享用并不排斥其他人對它的消費，因此城市公廁具有消費的非競爭性。但是城市公廁不具有嚴格的排他性，在一定數量的馬桶與所使用人員比例范圍內，在擁擠效應之前，每增加一個消費的邊際成本為零，但出現擁擠效應之后，每增加一個消費者，就會給其他消費者帶來負效用，其邊際成本不為零。因此城市公廁屬于具有非競爭性但不能嚴格滿足消費上具有非排他性的準公共物品。這種物品或服務可以低成本地實現排他性，因此又可以叫做局部公益物品，布坎南等美國學者又把它定為俱樂部產品（clubgoods）。說到俱樂部產品，其實可以對準公共物品作進一步的劃分，把它分為俱樂部產品和共同資源。共同資源其消費不具有排他性，但具有競爭性如公共漁場、公共河流。
（二）城市公廁建設的意義
公廁是整個城市建筑的組成部分，體現著一個城市文明的發展水平，同時也是與城市經濟發展和人民群眾生活息息相關的重要問題。城市公廁是城市正常運營所必需的基本公共服務設施，對于維護城市環境衛生、保障市民健康具有重要作用。城市公廁雖小，其數量、質量卻是城市發展水平的縮影。隨著城市現代化的深入發展，城市公廁已不單是生理代謝的簡陋場所，而是兼有生理代謝乃至城市審美、城市文化等多種功能。公廁是體現城市發展水平和居民生活質量的重要標志，已成為城市文明形象的重要窗口之一。
（三）城市公廁建設中存在的問題
1、城市公廁數量少，公廁類型、公廁地域分布不合理，公廁建設質量較差以及設施不全，設計水平較低，趕不上社會對公廁的需求。雖然城市建設日新月異，政府財政收入連年大幅度增長，但是財政支出包括國防、科教文衛事業支出、行政管理事業費支出和經濟建設支出等多方面的支出，而公廁支出只是城市基礎設施建設一個微不足道的部分，政府往往由于忽略導致公共廁所建設滯后，另外在城市基礎設施建設支出中，交通、水電占用了大部分的資金，留給城市公廁這類的基礎設施更少了。
2、城市公廁管理不到位，“臟、亂、差”現象隨處可見。一些城市公廁里面衛生沒有打掃，垃圾很多，臭氣沖天。更有甚者，一些免費公廁由于缺少專門的管理維護人員，公廁的水龍頭被盜走，至于公廁墻壁的亂涂亂畫更是比比皆是。和國外發達國家的城市公廁相比，國內城市公廁的相當一部分在公廁附屬設施（衛生紙、沖水、洗手設施等）建設上存在很大的差距，公廁的附屬設施建設跟不上，是城市公廁臟亂差的一個主要原因，另外由于資金問題，公廁缺乏專門的管理維護人員。
3、一些城市政府片面追求豪華廁所，忽略了市民生活的底線需求。政府沒有必要建設豪華公廁，從城市政府的管理職能定位看，建造公廁的主要用途是為了方便廣大群眾，而城市公廁建設花的是納稅人的錢，如果花了納稅人的錢只是為極少數人服務，這種做法實際上是政府的職能錯位。但是如果市場有人愿意建設豪華公廁，政府就不必要干涉，因為在市場體制下，人們建公廁要么是由于自身生活水平很高，在廁所里也要享受生活；要么就是能夠回收資金。在市場中出現的很多在性質上大多屬于俱樂部產品或是以營利為目的的商業機構的配套設施。也就是說，這些豪華公廁已經不屬于政府行為的范疇。
4、簡單的把公廁以高價向市場出售，把最基本的城市公共設施變成少數人的盈利場所。簡單地把公廁以高價向市場出售，讓私人資本介入公共服務，雖然表面上看是迎合了改革的潮流，但實際上這是公共管理部門的一種不負責任的行為。把最基本的城市公共設施變成少數人資本的營利場所，這顯然不是政府部門與社會公眾共同利益訴求的歸宿與目標。因此，對于類似公廁民營化這種公共服務的市場化改革，政府管理部門應該保證各個方面的機制與此相適應，而不能僅僅一拍了之。只有與公共管理變革的整體進展步調一致，公共服務的市場化才能真正取得成功。
（四）城市公廁建設的路徑選擇
1、城市公廁建設須遵循以下三原則
（1）保障“有廁可上”，公共廁所的布局要合理，公廁建設能夠滿足市民和游客的基本需要，街道和公共場合能夠方便地找到廁所。這里可以學德國，德國政府規定，城市繁華地段每隔500米應有一座公廁；一般道路每隔1000米應建一座公廁；整座城市擁有公廁率應為每500－1000人一座。我國政府如果按照這個標準進行城市公廁的建設，就可以從數量上滿足我國城市居民對城市公廁的基本需求，從而解決我國城市公廁建設量上的不足。
（2）實現“廁所衛生”，公共廁所要干凈、衛生，有附屬設施（衛生紙、沖水、洗手設施等）。在數量上滿足了城市居民的基本需求以后，還需要滿足城市居民對公廁質量上的需求，公廁要有專門的維護管理人員，定時對公廁進行打掃維護，保持公廁的干凈衛生；另外，要做到每個公廁都能配備附屬設施，可以更好的滿足城市居民的要求。
（3）做到“景觀協調”，公共廁所與周邊環境、建筑相協調。這里要特別注意一些歷史文化名城的公廁建設，比如平遙古城、麗江古城的公廁建設必須和這些城市的古典建筑風格相適應，另外在上海、北京的現代城市中心區的公廁建設必須和周圍環境相適應。很難想象在天安門廣場中間冒出一座現代化的城市公廁會是什么樣子。
2、鼓勵和引導城市公廁的多中心、多渠道供給
在城市公廁供給中，楊宏山在《城市公廁建設的政府職能定位》一文中認為可以實現城市公廁的多中心、多渠道供給。城市公廁的多中心多渠道供給包括公有部門提供和經營公共廁所、私人部門提供和經營公共廁所、第三部門也就是NGO組織提供和經營公共廁所。具體來說：
（1）公有部門提供和經營公共廁所。在城市公廁供給問題上，城市環衛部門擔負著主要的職責。環衛部門在統籌兼顧、合理布局、提供和運營公廁的同時，有必要逐步實現城市公廁的企業化經營即城市環衛部門的企業化。所謂城市環衛部門的企業化就是將環衛作業服務單位從其隸屬的行政部門分離出來，轉制成為獨立的法人經濟實體，實現城市環衛作業的市場化運作。環衛企業由于其自身的非市場屬性，難以象企業一樣實現自負盈虧，需要政府提供財政補貼。這類部門在運營過程中出現虧損時，政府需要提供財政補貼。
（2）私人部門提供和經營公共廁所。近年來，許多城市的環衛部門將公廁拍賣當成了甩掉包袱，擴大收入的財源。通過拍賣等方式出讓城市公廁經營管理權，由于管理上的不足出現了許多問題，但這種嘗試的基本取向符合市場經濟的企業運作要求。通過市場激勵機制提供公共服務，既能降低了政府公共管理的投入成本，又為社會公眾提供了更多更好的公共服務。針對私人部門提供和經營公廁存在的問題，城市政府要做好自己的職能定位，要掌舵而不是劃漿，做好監督管理工作。不能“重收錢輕管理，在收取了承包費后就放任自流。另外還可以由社會單位提供和經營公共廁所。許多城市的一些臨街和沿街的營利性單位也可以提供和經營城市公廁。目前，許多大中城市的中心城區（如上海、深圳）已經開發成型，增加免費公廁將打亂原有的城市規劃和布局，而且城市中心區域的地價昂貴，建造廁所的成本非常高，廁所選址很容易引起爭議。商家幾乎都有附設廁所，如果把中心城區各單位的現有附屬廁所利用起來，“如廁難”問題將大大緩解。全國各地城市可以進行公廁管理的地方性立法，規定酒店、餐廳、商場等社會單位的公廁必須對社會開放，沿街新建的公共設施建筑都必須在臨街附建對外開放的衛生間。同時在社會單位廁所免費對外開放時，政府要充分體諒這些單位存在的困難，在協商的前提下和單位簽定協議，可以通過提供補貼的方法彌補單位廁所因為免費開放而增加的成本，激勵單位參與提供優質服務。這種政府與單位的合作應該是磋商式的，而不是命令式定的。
（3）第三部門也就是NGO組織提供和經營公共廁所。如由社區組織提供和經營公共廁所，完善的社區自治也可以提供和經營城市公廁。在當前國內的許多城市已經出臺政策規定，新建改建居住區必須配有公廁，新建或改造的公廁要達到二類以上標準。例如，北京市新建住宅區的公共廁所所配套設施已經納入了住宅交付使用的規劃驗收審核范圍，未按規定同步完成配套設施建設的，一律不得交付使用。這些舉措可以很好的解決國內城市居民小區的如廁問題。
總之，政府在公廁的提供和運營上，引入市場或民間的力量。利用市場經濟的“經濟原則”與“效率原則”，改善并提高政府提供公廁服務的水平和質量；把某些政府職能和業務讓渡給市場和社會，自己更多發揮監督和補充的功能，解決我國公廁建設存在的問題。
3、適當實行收費制度，提高公廁管理水平
免費公廁面臨雙重考驗。它既考驗使用者的公德水平，又考驗城市公廁的管理水平。一些城市公廁實行免費開放，結果出現不少問題：公廁內公物被毀損，水龍頭和裝飾畫被盜走，管理水平下降，致使污水橫流。收費可以解決管理問題。以北京市為例，每個廁所的維護費、工人工資算起來每月起碼要四五千元。若取消收費，政府補貼不夠維持公廁運轉，管理人員的積極性就會下降。在照顧不周的的情況下，廁所設施難免遭到不同程度的破壞。鑒于免費公廁面臨著臟亂、破壞甚至成為吸毒犯罪黑窩的現狀，無奈之下，一些城市不得不恢復公廁收費，公廁的管理也迅速得到了改善。隨著市民素質的不斷提高，城市政府財力的不斷增強，可以而且應該逐步取消公廁收費制度，為市民提供更多的優質免費服務。
【參考文獻】
[1]王霄.中國的廁所文化和社會進步.農村網（www.nocn.com.cn），2005.11.11.
[2]蘆燕.省城116座公廁將全拍賣[N].濟南日報，2006.3.7.
[3]青木.德國公廁都讓企業包了[N].環球時報，2003.12.3.
【作者簡介】
林雄弟，男，山東大學政治學與公共管理學院，碩士研究生
