在從2014年掀起的新一輪PPP熱潮中，甚至2003年以來的市政基礎設施市場化改革以來，包括環衛在內的諸多領域創造了快速成長的產業環境。環衛市場化可以分為政府購買服務和PPP兩種類型，前者是運用較多的做法，而環衛PPP則仍處于不斷發展的過程中。環衛市場化的未來趨勢值得關注。

　　一、E20環衛鏈體系

　　根據《E20環衛市場化報告》（2017年），E20將固廢產業鏈分為產生源、環衛鏈和處理端三個環節。其中，環衛鏈主要包括道路清掃保潔、垃圾收運、垃圾分類和垃圾回收利用等內容。

　　圖1 E20固廢產業鏈

　　對于環衛鏈，E20進一步細分為路線、戶線和庫線三種傳統環衛的收運線路，其中，“路線”是指道路清掃，包括市政道路和水面（主要在南方地區）；“戶線”是指小區及部分單位生活垃圾的收集清運；“庫線”是指產生特殊運營單位的垃圾，如醫療垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾等，由處置單位直接負責收運或向社會類運輸單位進行購買的一種收運方式。傳統環衛當中，“路線”和“戶線”是主要類型，且其服務內容在不斷橫向外延拓展中，如前者在某些項目中增加了管道疏通、公廁保潔、景觀亮化、路等維護、市政綠化等內容；后者增加了垃圾分類、再生資源利用等內容。在環衛鏈上的內容創新、模式創新，是環衛PPP項目設計及有效落地的重點。

　　圖2  E20環衛鏈之“路線”和“戶線”

　　二、環衛市場化值得關注的幾個關鍵點

　　E20研究發現分析，環衛市場化的實踐起步于上個世紀80年代中期，北京、上海、深圳等地率先進行了一些探索。2003年以后，不少東部沿海城市紛紛推動環衛市場化，部分城市甚至實現城區環衛全面市場化。特別是2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）發布，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度，各地環衛市場化力度明顯增強。而自2014年起，國家在基礎設施和公共服務領域大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，各地環衛PPP項目數量明顯增多，甚至有地方政府明確要求將以往采取政府購買服務的環衛項目轉變為PPP模式。財政部PPP綜合信息平臺中，已有50多個環衛PPP項目（含清掃、收運）入庫。根據E20的測算，環衛存在2000億元的市場空間。

　　圖3  2020年環衛市場空間：2000億元

　　E20在2017年發布《環衛市場化報告——從政府購買服務到PPP》曾指出，環衛市場化已從過去以政府購買服務為主向以PPP模式為主轉變，且市場開始從大中城市向區縣城市下沉，垃圾分類和廚余垃圾等細分領域PPP機會也不容忽視。從實操角度來看，環衛企業應聚焦區縣市場，盡快“跑馬圈地”，做大市場份額；創新參與方式，積極參與PPP項目，做強環衛業務鏈；同時，主動整合行業資源，尋找兼并重組機會，爭取在競爭中成為環衛領域的“領跑者”。

　　但根據E20的跟蹤研究及會員企業走訪發現，環衛市場化還面臨一些關鍵問題亟待解決。

　　（一）購買服務合規性問題

　　從目前大多數環衛市場化項目來看，政府購買服務是主要模式。甚至有環衛企業明確表示，和PPP模式相比，更傾向于政府購買服務。但從實操的層面而言，實際上這類項目中包括對環衛設備方面的要求，甚至少數還包括垃圾中轉站或公共廁所的投資、建設、運營管理任務。而《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)明確規定：“嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務，不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。”因此，如果包括環衛設備、環衛設施及建筑工程的環衛項目，采取政府購買服務方式可能和87號文相沖突，企業方利益安全性有可能有合規性風險。

　　此外，我們注意到，不少環衛政府購買服務合同/協議長于3年，少數甚至達到10年。根據E20的數據統計，環衛項目中，合作期限在1-3年的項目數量占比為76%，長于10年的占11%，3-10年的占13%。但從87號文所規定的“政府購買服務所需資金應當在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排”以及《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號）規定的“中期財政規劃按照三年滾動方式編制”，政府購買服務項目合作期在3年內更符合政策要求。因此，長于3年的環衛政府采購服務，其合規性及有效性也存疑。