《環衛一體化發展趨勢研究報告》

(一)市場爆發：環衛服務訂單總金額快速增長，大額訂單明顯增多

從各省市釋放的訂單情況來看，2018年至今，環衛服務項目在項目數量和平均規模上都實現了大幅增長。2018年1—4月，環衛服務項目在項目數量和平均規模上都實現了大幅增長。  2018年1—4月，環衛服務中標項目(標段)共3694個，較2017年同期同比增長46.82%;新簽合同總金額703.45億元，同比增長125.40%;新簽合同首年服務總金額為148.31億元，同比增長86.39%;平均每項目(標段)0.19億元，同比增長53.52%。環衛服務項目訂單數量放出呈現爆發式增長，利好已進入行業，有示范項目的龍頭企業，對于有良好政策資源，試圖進入環衛服務行業的企業也將成為一個機會。

環衛服務市場大額訂單數量明顯增多。從大額訂單的數目上來看，總金額超過10億元的項目，2016年12月，2017年1—7月就13個，總金額超過1億元的項目，2016年是140個，2017年1—7月就102個。從政府角度來講，大額訂單數量的增多，與環衛一體化的發展趨勢關系密切，政府越來越多傾向于綜合解決市容環境衛生問題，從市場發展角度來講，大額訂單數量明顯增加，對從事環衛服務項目的企業資金，管理要求更高，利用具有長期環衛項目運營管理經驗的龍頭企業，預計行業將進一步整合發展。

圖 3：環衛服務市場大額訂單數量變化情況

數據來源：環境司南

(二)環衛一體化趨勢明顯：訂單內容綜合性更強，考驗公司的管理能力

環衛一體化主要包括三個方面，分別是作業方式一體化，垃圾分類一體化、城鄉環衛一體化。

作業方式一體化，是指區域內的環衛服務作業，包括從分類、清掃、保潔、運輸、中轉、最終處理等的全過程，都由一家主體進行。一方面，一家主體對區域內進行作業，可以明確責任主體，防治作業界面推諉扯皮，減少不必要的摩擦成本，提升整體作業質量;另一方面，通過對環衛產業鏈的協同整合，可以有效形成規模效應，降低作業整合處理成本。作業方式一體化，正符合當前環衛服務企業向產業鏈上下游延伸的發展趨勢。

垃圾分類一體化的趨勢，與當前我國垃圾分類工作的推進密切相關。2017年3月，《生活垃圾分類制度實施方案》正式發布，其中的對垃圾分類工作提出了具體的要求和目標。將垃圾分類與環衛服務結合進行，一方面，打通了環衛服務上下游的產業鏈，有助于居民環保意識的進一步提高，利于產業鏈的良性發展;另一方面，對垃圾從源頭開始分類，利于建立與分類品種相配套的收運體系，建立與再生資源利用相協調的回收體系，完善與垃圾分類相銜接的終端處理設施，有助于循環經濟鏈條的進一步完善。

城鄉環衛一體化是指將城市與農村的環衛工作放在同等重要的位置，通過統一規劃，統一安排，科學有序地開展環衛服務，徹底解決農村“垃圾圍村”、環境臟亂差的問題。城鄉環衛一體化的趨勢使得環衛服務項目單個體量更大，對環衛服務公司的運營、管理經驗要求更高。

(三)地區趨勢：經濟發展水平和人口密度較高地區集中

環衛市場化推進速度與地區經濟發展水平(支付能力)和區域人口密度(服務需求)關系密切。

從支付能力的角度上講，我國環衛市場化情況與經濟發展情況密切相關。近幾年，環衛服務項目越來越多的以PPP特許經營模式開展。根據2015年頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一半公共預算支出比例應當不超過10%。要求PPP項目資金從一般公共財政預算中支出，而如果不考慮轉移性收入，一般公共財政預算主要來自稅收，因此可以認為當前環衛服務項目市場化推進與地方經濟發展水平密切相關。根據環境司南數據，2017年我國環衛市場化訂單金額前十的省份分別是廣東、浙江、山東、江蘇、安徽、四川、河北、北京、上海和河南，2017年我國GDP排名前十省份為廣東、江蘇、山東、浙江、河南、四川、湖北、河北、湖南、附件，二者基本一致。

從服務需求的角度上來講，人口密度較高的地區對環衛市場的效率和規范性有著較高的需求。一方面，人口密度較高的城市單位面積生活垃圾總產生量較大，對環衛服務效率要求更高;另一方面，居民素質參差不齊，環保意識較強的居民對生活質量要求較高，環保意識較弱的居民自我行為約束不強，區域市容環境衛生矛盾較為明顯，政府環衛需求更加迫切。2017年，我國人口密度排名前十省份分別是上海、北京、天津、江蘇、山東、廣東、河南、浙江、安徽、河北，與2017年我國環衛市場化訂單金額前十省份也基本一致。

人口大省和經濟大省環衛市場化推進更快，經濟欠發達地區和人口規模較少省份環衛市場化推進速度略慢。以河北、河南、安徽為例，河北省2017年GDP總量36000億元，排名第8，同時人口密度排名第10，達397.34人/km2,其環衛市場化份額從2015年的7億，到2016年的24億，再到2017年的39億;河南省2017年GDP總量44988.1億元，排名第6，同時人口密度排名第7，達570.8人/Km2，其環衛市場化份額從2015年的4億，到2016年的9億，再到2017年的25億;安徽省2017年GDP總量27518.7億元，排名第14，同時人口密度排名第9，達443.8人/Km2，其環衛市場化份額從2015年的7億，到2016年的23億，再到2017年的42億。根據環衛司南發布的環衛市場化進程圖，目前環衛服務項目主要集中在華北、華東、華南等經濟發達地區或人口密集地區，其余地區環衛市場化推進速度緩慢。

圖 8：我國環衛市場化項目分布情況

數據來源：環境司南

(四)智慧環衛普及速度明顯加快

智慧環衛助于實現人力物力資源的有效調度，提高行業效率。智慧環衛依托物聯網技術，構建“物聯網+環衛”商業模式，實現了對環衛工人和環衛設備的實時監控，提高管理人員與作業人員溝通效率，及時分配任務、提高突發事件應急能力，大大提高企業管理效率，有效降低管理成本。目前，環衛一體化項目基本已經接入智慧環衛系統。

以龍馬環衛為例，公司的“智慧環衛”管理系統，系統覆蓋五個模塊，智慧化實現監控、指揮調度、垃圾分類收集運輸、成本分析等管理職能，即人員管理、車輛管理、設備管理、數據中心、業務管理等。在項目運營中形成監控收集—分析—處理—統計—預測—規劃的管理模式，實時掌握環衛管理信息，深度挖掘環衛大數據，用客觀數據支撐管理決策，形成預警式工作，徹底解決隱患，提高環衛管理效率和應急響應水平。對環衛服務所涉及到的人、物、事構建全時段、全方位、前后臺無縫對接、精準高效的服務系統，為項目實現環衛一體化奠定堅實的技術基礎。

圖 9：龍馬環衛云服務平臺

數據來源：龍馬環衛官網

采購“智慧環衛”技術服務地區逐漸增多。由于智慧環衛網絡有利于提高城市環衛系統運行效率，強化科學性和規范性，實現管理從粗放型到精細型的轉變，部分省市，包括以環衛市場化另外采購“智慧環衛”技術服務的地區，以及尚未環衛市場化僅采購“智慧環衛”技術服務的地區，陸續啟動智慧環衛部署。

表 1:近年部分智慧環衛中標項目

數據來源：環境司南

(五)垃圾分類項目卷土重來氣勢洶洶，有待進一步跟蹤關注

垃圾分類試點項目在政府主導下正如火如荼開展。2017年3月《國務院辦公廳關于轉發國際發展改革委住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》(國辦發【2017】26號)提出，鼓勵社會資本參與生活垃圾分類收集、運輸和處理。積極探索特許經營、承包經營、租賃經營等方式，通過公開招標引入專業化服務公司。通知要求，到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。通知同時確定了46個試點城市先行實施生活垃圾強制分類。

垃圾分類作為環衛服務項目上游延伸部分，具體以環衛服務項目有效補充的方式進行。以試點城市江西省宜春市為例，宜春市垃圾分類項目合同金額5882萬元，合同期3年，為迄今合同金額最大的試點區垃圾分類項目。僑銀環保2018年3月中標該項目，服務內容主要包括設備采購支持、廚余垃圾臨時處理設施、垃圾分類收集亭等設施的建設，以及分類垃圾的收集、運輸和處置。財政部第三批示范項目阜康市垃圾分類收集處理工程PPP項目總投資1.5億元，已實際落地。但是該項目以及兩個新建生活垃圾中轉站的特許經營。單一的垃圾分類項目體量小，且無法與產業鏈其他環節有效產生協同效應，因而垃圾分類項目往往與產業鏈其他環節項目同時存在。

表2:江西省宜春市垃圾分類試點項目單價

數據來源：環境司南

整體上來看，垃圾分類處理有助于實現社會成本的下降。從垃圾處理產業鏈上來講，前端垃圾分類可實現垃圾減量化，降低后段的垃圾處理量和處理設備，減少最終處理中土地資源的消耗，有效實現垃圾的資源化利用。根據中國人民大學《北京市城市生活垃圾焚燒社會成本評估報告》，假定2015年北京已經實施分類減量，實現源頭分類、廚余單獨處理、可回收物資源回收利用，能夠使得生活垃圾管理社會成本從42.2億元降低至15.3億元，降低64%。

但是我國垃圾分類回收推進進度緩慢、困難重重。對民眾而言，長時間以來垃圾分類觀念淡薄、監管力度不足，即便按照要求進行了垃圾分類，在垃圾集中收集的時候也往往會混合起來進行運輸，民眾缺乏進行垃圾分類的動力。對于政府而言，垃圾分類帶來的經濟效益均不凸出，政府決策者同樣缺乏自發推進垃圾分類的動力。

(六)環衛PPP模式進一步降低資金風險

隨著環衛一體化趨勢的繼續，環衛服務項目內容涵蓋范圍更加廣泛，項目金額更大。項目內容通常包括中轉站建設或者垃圾處理環節，合作期限一般在10年以上，政府付費與項目績效考核掛鉤。環衛一體化趨勢持續，環衛服務項目內容涵蓋范圍更廣泛，項目體量更大，環衛PPP合營模式將逐漸增多。

與水環境PPP模式相比，環衛PPP資本金投入更低，現金回流更加迅速且穩定。

環衛PPP的資本金比例較低，因為環衛PPP建設期投入主要是環衛裝備等固定資產投入以及人員培訓等費用，無需太多資金投入，比如30億元左右的合同資本金僅需1.5億元左右;而水環境PPP前期工程建設所需資金較多，資本金比例一般為合同金額的20%—30%。

環衛PPP建設期比水環境PPP短很多，同樣為15年期的PPP項目，環衛PPP項目建設期一般只有三個月，但是水環境PPP項目建設期一般在2—3年左右。環衛PPP項目運營期更早開始，很快就有現金回流，資產周轉率更高，尤其在企業快速擴張大量獲取訂單的階段不易產生資金問題。

環衛PPP項目現金流更加穩定。環衛PPP項目運營期回款一般是月付或者季付，而且由于牽扯到環衛工人的基本生活保障問題，環衛工人工資按時發放與否社會關注度一直很高，因此一般不會出現拖欠的現象。而水環境PPP項目普遍按年支付，且是否拖欠根據當年地方財政收支情況會出現拖欠現象，給賬款回收帶來一定的困難。

(七) 典型案例：海口環衛一體化PPP項目

7.1 海口環衛一體化PPP項目示范效應明顯

海口4個中心城區環衛一體化PPP項目先后開展。2016年8月開始，海口市從瓊山區開始，在龍華區、秀英區、美蘭區4個區先后開展環衛一體化PPP，京環公司、海口龍馬公司、玉禾田公司、京蘭公司分別接手了4個區的環衛公司，實現了建成區環衛PPP模式全覆蓋管理。

環衛一體化轉變政府職能，有效提高環衛服務工作效率。以秀英區為例，秀英區環衛一體改革后政府以購買服務方式付費，主要職能轉變為制定規劃和行業監管，涵蓋道路清掃保潔、垃圾收集運輸、公廁管理等環衛一體化運營模式;城鄉區域內公共環衛服務與社區、機關企業等全覆蓋的一體化運營模式;道路“紅線到紅線”“墻到墻”范圍內涵蓋各種垃圾產生源頭的綜合清潔服務;生活垃圾、糞渣、廢舊物資等多種廢棄物齊收共管的一體化收運模式。環衛內容有所增加，將“紅線到紅線”范圍內的道路清掃保潔，拓寬到“墻對墻”的城市部件保潔，打破管理部門之間的壁壘，最大程度解決職責不清的問題。

7.2 充分發揮社會資本優勢，機械化提高清掃效率

機械化率由19%提高到60%以上，清掃效率改善明顯。海口市全面環衛一體化PPP項目實施之前，海口市機械化清掃率僅19%，80%以上的道路采取人工清掃。在PPP項目企業進駐后，4家環衛企業共投入2.46億元，購置機掃車、清運車、護欄清洗車燈等各類環衛作業車輛達3252輛、電動保潔車3000輛。目前，全市新增各類環衛大型機械449輛，各類垃圾桶約13864個，環衛機械作業率提高到60%以上，一、二級城市道路機掃率甚至達到100%。

7.3 SPV結構合理，盈利水平維持高位

政府以國有資產評估作價方式入股，與社會資本方成立項目公司。4個PPP項目的SPV公司分別由代表政府的海口市保稅區建設總公司和社會資本以3:7的比例出資成立，形成多元投資，多方參與的管理體系。保健公司代表政府，30%的股權能保障社會資本存在困難時能持續提供公共服務并保障社會穩定。70%社會資本的股權既有利于引入民間資本，也可以保障企業的盈利目標。

表5：海口市環衛一體化PPP項目情況

數據來源：中國知網

企業盈利水平維持高位。海口環衛一體化PPP項目行業平均清掃價格為10元/m2，高于同期大多環衛服務項目。環衛服務行業是輕資產行業，企業的資產負債率相對較低，而且現金流穩定，銀行貸款難度相對較低，資產周轉率高，現金回流快，貸款時間相對較短，按照目前貸款利率4.9%計算，海口環衛一體化PPP項目利潤率水平在8%—12%之間，盈利能力相當可觀。

7.4 政府職能轉變，考核機制科學有效

環衛一體化PPP項目基本實現管干分離，促進政府職能轉變。環衛一體化加快實現政府職能轉變，基本解決環衛部門既當運動員又當裁判員的尷尬局面，增強自我更新能力，提高了精細化作業能力和整體管理水平。使市政管理具體作業市場化、專業化、社會化、合作化，發揮市場對資源調節的基礎作用，初步形成多元投資、多頭參與的管理體系，得以充分發揮效能，最大限度地滿足城市運行和人們生產生活的需要。

建立嚴格的考核和退出機制，考核機制落到實處不做表面文章。環衛PPP項目采用項目付費與績效考核掛鉤的方式，項目公司當季得分在90分以下的，核減服務費;在特許期內，公司累計5次季度最終考核得分在75分以下的，區環衛局有權終止合同。環衛服務考核真正落到實處，不做表面文章。如2017年第一季度，京蘭公司就因考核得分不足90分被扣減約220萬元的服務經費。另外，政府可開展特許經營中期評估，對運營管理和服務中存在的問題，要求項目公司及時作出調整和改進。