近年來，隨著經濟社會發展和人們生活水平大幅提高，我國城市生活垃圾產生量迅速增長。目前，城市生活垃圾處置多采用“集中混合收集-集中運輸-集中處理”模式，一方面生活垃圾中可資源化利用成分被填埋或焚燒處理，造成了無端的浪費，另一方面生活垃圾處理量居高不下，在土地和環保雙重紅線的約束下，城市生活垃圾綜合處置成本不斷提高。因此, 我國城市的高質量發展迫切需要推行廣泛的生活垃圾分類。“普遍推行垃圾分類制度，關系13億多人生活環境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。”

一、城市生活垃圾分類主要實施路徑介紹

2017年，國務院辦公廳頒布《生活垃圾分類制度實施方案》，確定包括南京市在內全國46個強制垃圾分類城市，并提出到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式。目前，城市生活垃圾分類的具體實施路徑主要為政府購買服務。以南京為例，該市通過政府購買服務的方式將城市生活垃圾分類服務外包給市場主體，近期采購的項目情況見下表所示。

該種模式具有以下幾個特點：其一，實施主體多元化。既有行業主管部門的城市管理局、也有屬地街道辦和居委會。其二，服務范圍多數在1萬戶以上，以此達到規模效應，吸引社會資本進入。其三，服務期限大多為1年，部分項目可達2-3年，采用一年一簽的方式。其四，根據匡算，南京市生活垃圾分類項目的預算費用大致區間為60-270元/戶·年，差別主要體現在服務范圍和服務標準上。

政府購買服務的優點在于：采購金額適中，采購流程簡便，社會資本中標或成交后可以快速投入分類設備，進行生活垃圾的分類實施及宣傳等工作，且采購單位在實施過程中可以因地制宜地完善垃圾分類作業考核指標體系。但該種方式的不足之處主要體現為：項目服務范圍分散，服務期限較短，導致生活垃圾分類服務市場分而治之，整體規模效益和專業化服務程度有待提升。針對上述不足，部分城市正在探索實施更大服務范圍和更長期限的生活垃圾分類服務市場化運作。而政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）模式作為公共服務供給的一種創新方式，正日益受到各地的重視。

二、N市生活垃圾分類PPP項目運作思路

N市已基本構建較為完善的垃圾清掃收運前中端體系和垃圾處置終端設施，實現了城鄉生活垃圾收、運、處體系的正常運轉，并開展試行城市生活垃圾分類工作。項目實施機構在本市既有試點情況總結和外地調研的基礎上，提出在該市中心城區實施生活垃圾分類服務試行PPP模式的思路。

（一）N市城市生活垃圾分類現狀及存在的問題

根據省廳要求，N市啟動實施了垃圾分類示范試點工作，印發垃圾分類實施方案、編制專項規劃，在機關企事業單位、學校、醫院等推行垃圾分類工作，并選取部分小區開展了生活垃圾分類試點。

目前，N市城市生活垃圾分類實施過程中存在著以下問題：其一，城市生活垃圾分類體系有待形成完整的閉合體系。城市生活垃圾分類實施的關鍵是構建分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理的閉合體系。而N市除試點小區之外尚未布設專門的分類投放設施，現有混合模式下的垃圾收運體系滿足不了分類運輸的要求，且分類處置終端有待完善。其二，城市生活垃圾資源化利用率有待提升。目前N市城區生活垃圾基本是采取焚燒方式處置，由于缺少上述完整的閉合體系，居民小區生活垃圾中大量可回收垃圾、大件垃圾等可資源化利用的廢棄物，長期混入其他垃圾進行焚燒，十分不利于可回收資源的合理利用。其三，城市生活垃圾分類投資運營模式有待完善。城市生活垃圾分類是一項系統工程，涵蓋分類投放、收集、運輸、暫存、利用和處置等上下游緊密相連的各個環節，N市雖已開展了生活垃圾分類試點，但尚未構建起完整的可持續的投資運營模式。

（二）N市城市生活垃圾分類PPP模式框架

為完善前中末端處置設施，健全生活垃圾分類體系，提升生活垃圾資源化利用率，探索建立持久有效的生活垃圾分類投資運營模式，N市決定采用PPP模式實施市區生活垃圾分類和治理項目。以下簡要介紹該項目PPP實施方案的框架。

1、項目實施內容

項目的服務對象為N市中心城區范圍內的居民小區、沿街商鋪、機關企事業單位、學校、醫院等。其中居民小區200個，戶數為18萬，沿街商鋪1000家，機關企事業單位、學校、醫院共計150家。

項目初始投資約3000萬元，建設內容主要包括分類垃圾處置終端，包括可回收物分揀中心、大件垃圾處理中心、有害垃圾暫存點，以及垃圾分類投放、收運和處理環節所需的設施設備。

通過該PPP項目的實施，N市將在中心城區構建起生活垃圾分類收、運、處的完整鏈條，并實現空間上的分類全覆蓋。

2、項目PPP運作模式

本項目擬采用PPP模式中的BOT（建設-運營-移交）運作方式進行運作，實施路徑見圖1。實施機構、政府出資代表分別與采購確認的社會資本簽訂《投資合作合同》和《股東協議》，約定合作事宜，組建項目公司。實施機構再與新成立的項目公司簽訂《PPP項目合同》，授予項目公司在合作期內的經營權，由該公司負責提供合作范圍內的生活垃圾分類和治理服務，并獲取部分使用者付費，實施機構牽頭組織監管考核支付可行性缺口補助。項目合作期滿，在保證所有資產正常使用的前提下，項目公司將本項目所有資產完好、無償移交給N市政府或其指定單位。

3、項目投融資結構

考慮到項目初始投資規模、項目資本金制度以及項目后續再融資等，項目資本金可設定為項目總投資的20%-30%，項目公司注冊資本金額上等于項目資本金，其中，政府方出資占比可設置為20%-30%。項目公司通過外部融資解決剩余資金。

4、項目回報機制

項目實施過程中存在部分可回收物（包括紙張、塑料制品、紡織品、金屬、玻璃等）可以通過市場出售獲取收入，但該收入難以補足項目公司的初始投資、合理回報以及項目運營成本。綜合來看，本項目回報機制設定為可行性缺口補助。

5、項目合同體系

該項目的合同體系主要在于《PPP項目合同》、《投資合作合同》《股東協議》及附屬協議的擬定、審批及簽訂。基本合同體系見下圖。

三、城市生活垃圾分類PPP運作關鍵問題分析

近些年PPP模式在環衛領域得到了廣泛運用，道路清掃保潔、公廁運維、垃圾清運引入PPP模式并取得積極成效。相比較而言，目前市場上的垃圾分類PPP項目很少，這主要是因為項目邊界、測算體系和績效考核指標等三個方面具有更大的靈活性和不確定性，提高了PPP模式運用的門檻。下文將結合N市項目進行初步探討。

（一）理清項目邊界是啟動垃圾分類PPP項目實施的基礎

垃圾分類PPP項目的實施首先要明確實施內容、實施對象，以確定項目的空間范圍，其次要分割PPP項目公司與現有作業單位的實施邊界，以分劃項目的權責關系。

其一，明確PPP項目實施內容

本項目的實施是為N市中心城區提供垃圾分類和治理服務，理清實施對象、分類內容和分類環節是項目運作的重點。從實施對象來看，項目公司將為200個居民小區，1000家沿街商鋪，150家機關企事業單位、學校和醫院提供垃圾分類服務，基本實現了市區區域范圍的全覆蓋。從分類內容看，項目要求居民小區內的生活垃圾實施三分類，即可回收物、有害垃圾和其他垃圾，同時對大件垃圾進行單獨收運；機關企事業單位、學校和醫院同樣實施三分類；沿街商鋪產生的生活垃圾則僅區分為可回收物和其他垃圾兩類。從分類環節來看，項目公司需提供從投放、收集、運輸到處置的全過程分類服務，同時配套提供宣傳推廣和數據平臺運維等輔助服務。

其二，明確PPP項目作業界面

N市垃圾分類PPP項目開展之前，未分類的生活垃圾已經由現有的環衛公司進行清掃、收集，并運至終端企業進行焚燒處理。為避免出現收集和運輸作業界面的交叉，進而影響不同項目的正常實施運轉，需要對項目作業界面進行劃分，具體劃分情況見下表。

上表中明確區分了PPP項目公司應負責在不同區域對指定分類垃圾進行收、運、處，這有助于發揮不同市場主體的比較優勢。此外，實施機構通過監測原有作業單位垃圾清運量的減少幅度，來檢驗分類PPP項目的實施帶來的減量效果。

（二）重構測算體系是撬動垃圾分類PPP項目實施的支點

N市PPP項目主要服務于三類主體，包括居民小區，沿街商鋪，機關企事業單位、學校及醫院，項目公司又為不同主體提供有差異的垃圾分類和治理服務，這導致項目測算出現嚴重的“碎片化”現象。因此，本項目實施采購和維持后續穩定運營的重點在于項目測算體系的構建，其中尤為關鍵的則是項目成本數據的細分和整合。

本項目的回報機制設計為可行性缺口補助，綜合考慮不同運營內容的復雜性以及服務對象的差異性，項目的運營成本分為收運和處置環節進行成本測算，同時收運成本的計算又按照服務主體進行了細分和整合，見下圖所示。

以“居民小區分類成本”為例，該項成本整合了項目公司為實施小區生活垃圾分類服務，從垃圾分類投放、收集到運輸環節的所有成本，包括燃料動力費及耗材費、工資及福利費、車輛保險及設施維護費、宣傳費用以及重置費用等。由于垃圾分類行業尚屬發展期，根據運營內容和對象劃分成本也有利于實施機構在執行階段的監管和調整，提升項目實施的靈活性。

（三）細化考核指標是衡量垃圾分類PPP項目效果的關鍵

目前，我國垃圾分類工作整體正處于試點推廣階段，相應的考核指標和體系尚需要在實施過程不斷總結完善。通過借鑒已有試點小區的實施情況，我們初步考慮在PPP項目績效考核中引入回收率考核（結果導向）和大數據考核（技術導向）用于衡量項目公司運營效果。

1、以結果為導向的回收率考核指標

N市PPP項目實施后，項目范圍內的可回收垃圾等被分流到分揀中心進行資源化處理，從而可以降低終端垃圾焚燒廠的處理量，理論上可有效實現生活垃圾的減量化。為總體評估項目垃圾分類的實施效果，本項目將設置回收率考核指標，該指標對應的考核得分由實施機構結合項目范圍內垃圾產生量預測和垃圾分類實施減量化預期制定，并根據相關政策和項目運營情況在項目實施過程中予以相應調整。

2、以技術為導向的大數據考核指標

本項目要求由項目公司開發并維護分類信息平臺，該系統具備身份識別標識和用戶信息管理功能，用于記錄用戶基礎信息、使用狀態等數據。實施機構通過該信息平臺可以分析居民參與度和評估垃圾分類效果等情況。項目合作期內，實施機構將根據項目實際宣傳和運營情況，設置大數據考核指標，重點考核分類信息平臺上的注冊用戶覆蓋數量、參與率、積分使用、居民滿意度等情況。鑒于本項目服務對象眾多且服務環節復雜，實施機構在明確績效考核體系的基礎上，可以委托第三方專業機構具體負責實施績效考核。

四、小結城市生活垃圾分類工作想要成為新時尚，需要政策、社會、市場三個系統并駕齊驅。而PPP模式作為提質增效的一種機制，可以發揮聯系三個系統的紐帶作用，具有內在的適用性。本文僅就PPP模式在城市生活垃圾分類項目中的實施路徑和關鍵問題進行了初步探討，伴隨著垃圾分類市場容量不斷增加、參與的市場主體日益增多，預期PPP模式將在垃圾分類領域大有可為。