隨著社會經濟的發展、城市化進程的加快，城市垃圾急劇增加，如何科學有效地處理城市垃圾已成為各國普遍關注的難題。2016年12月，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上強調，要普遍推行垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。湖南省委書記杜家毫在湖南省十二屆人代會上提出要著力縮小湖南在垃圾處理等“微建設”方面的差距，表明了對城市精細化管理的重視。近年來，株洲市不斷探索，在垃圾處理監管體制上形成了“株洲模式”，以精細化管理推動城市“微建設”，走出了一條可復制、可推廣的新路。

一、主要做法：垃圾處理“全流程”管理

株洲市實施從垃圾產生、清掃、運輸、處理處置的全流程管理，目前城區生活垃圾清運量100%，基本實現密閉化收轉運，生活垃圾無害化處理率從85%提高到100%，為城市正常運轉提供穩定的社會公共基礎服務。

1.垃圾處理“分類化”。 近年株洲不斷推進垃圾分類處理，先后建成了醫療廢棄物處理廠、垃圾焚燒發電廠，并動工建設了餐廚廢棄物處理項目，啟動了建筑垃圾綜合利用項目，加快構建垃圾分類收集、分類處理新格局。

2.垃圾清運“不過夜”。據介紹，株洲市生活垃圾每天分上午、下午、夜間3次收集，送到轉運站的垃圾必須當天運出，做到日產日清。目前，株洲市共有78個垃圾處理中轉站，負責收集內5區的生活垃圾。一天之內，5區共清運200多車垃圾，1000多噸垃圾被運送到株洲唯一的垃圾填埋場南郊垃圾處理場。在此基礎上，株洲進一步探索垃圾“直運直收”的“升級版”新模式，即垃圾不再經過中轉，直接由全封閉的壓縮車運往垃圾處理場，目前已在試行。

3.垃圾轉運“全密閉”。垃圾的轉運是很多城市面臨的難題，生活垃圾如果露天堆放、轉運，不僅造成環衛工人的重復勞動，還易造成二次污染。株洲垃圾運輸采取密閉方式，在壓縮、貯存和卸裝等作業過程中始終處于封閉狀態，沒有垃圾脫落和污水外溢現象，對環境污染小，有效提高了市區生活垃圾儲運的技術水平。此外，運輸階段利用數字城管GPS系統對運輸車輛作業監管，運用網格化管理，實現城區垃圾100%清運率。

4.垃圾場檢測“標準化”。目前，進入株洲南郊垃圾場的垃圾需經過嚴格檢查，建筑垃圾或者醫療垃圾會被“拒之門外”；南郊垃圾場實行分區域單元逐層填埋作業；垃圾場還將定期噴藥，并詳細地記錄在冊。工作人員還定期對地下水、地表水和滲漏水進行檢測，確保各指標達標。

5.垃圾“變廢為寶”。株洲生活垃圾焚燒發電項目2014年投入使用，采用國際上最為先進的機械爐排風燒錄垃圾焚燒工藝，煙氣排放達到歐盟標準，每小時可發電1.65萬千瓦時，扣除自用可上網供電1.35萬千瓦時，年均可供電1.08億度。此外，株洲市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項目也在啟動，一期每天可處理餐廚廢棄物150噸，可實現年產生物柴油5567噸、甘油715噸、生物質燃料5082噸，產值可達3864萬元。

二、主要經驗：精細化管理“四部曲”

株洲城市垃圾處理“全流程”管理的成效主要有賴于精細化管理的“四部曲”。

1.厘清思路，做好精細化管理的頂層設計。株洲市對國家、湖南省相關規劃和專項行動進行深入解讀，在垃圾清運體系基本完善的前提下，進一步提升服務質量，大力推進垃圾焚燒發電廠、餐廚垃圾資源化利用、建筑垃圾綜合利用、配套固廢填埋場建設，積極籌備固廢綜合處理利用和垃圾分類工作，以銜接生活垃圾分類收運體系和固廢綜合利用體系，實現生活垃圾循環產業化。

2.創新制度，建立精細化管理制度體系。建立了“市-區-街道”三級管理體系：市城管局負責指導、監督、考評、協調垃圾清運管理；各區環衛部門負責管理垃圾清運作業和收運設施的運行維護管理等；街道辦事處主要負責轄區內背街小巷和支路的清掃保潔工作監管。在2012年成立城管局二級機構株洲市垃圾處置監督管理處，負責生活垃圾焚燒發電廠等終端處理項目的前期工作、建設、運營等日常監管協調工作。這些為實現垃圾處理“建管分離、監管分開、塊塊為主、條條監督”提供了制度基礎。

3.引入市場，形成政企協同的模式。目前，株洲市各區道路基本上實現政府購買服務。其中，清掃作業絕大部分采用市場化運作，道路清掃率在2013年已達到100%；垃圾收運工作已部分實現市場化運營，正在推進全面市場化。終端處理方面，株洲已簽約的垃圾焚燒發電和餐廚垃圾資源化利用等項目均采用PPP或BOT模式建設。其中，株洲市焚燒發電廠項目2014年建成，至今已穩定運營兩年多。市場化模式使政府從 “執行者”轉變為“監管者”，減輕財政壓力，提升公共服務供給質量和效率。

4.社會參與，力求多方共贏的效果。近年來，垃圾處理項目鄰避效應日益突出，多地垃圾處理設施無法落地。株洲垃圾焚燒發電項目充分做好協調工作，考慮村民的合理要求，并組織村民到外地參觀、公開環保標準、幫助修建便道及道路硬化、設置合理的環保防護距離、歡迎居民代表監督、建設教育基地等，提高了全社會參與城市管理的熱情，形成全民支持和參與的局面。

三、存在問題：統籌、規劃、融資、維穩方面求突破

目前株洲在垃圾處理方面仍然存在四大問題，這些問題在其他市州也同樣存在，需要引起重視。

1.統籌不足，多頭條塊格局急需打破。目前固廢管理分屬不同部門，現有體制下難以形成統一有序的高效管理體系，已建項目布局分散，不利于形成循環利用的規模效應。例如，株洲市下轄各縣（市）生活垃圾主要采用的是“村收、鎮運、縣填埋” 模式，每個縣（市）都建設有一座標準垃圾填埋場，只負責本區域垃圾，而各縣（市）生活垃圾產生量約300-500噸/天，達不到單獨建設焚燒發電廠的規模，就需要建立跨縣（市）統籌協調機制。

2.規劃不夠，設計的精細化程度和前瞻性待提高。株洲市垃圾焚燒發電廠根據2012年的990噸/天的垃圾清運量設計，一期規模1000噸/天，二期預留500噸/天。一期2014年剛建成，2015年發電廠實際處理量就達到約1100噸/天。預測到2020年，株洲市垃圾產生量將達1550噸/天，2030年將達3000噸/天。項目規模設計僅考慮籌備期的需要，未考慮中遠期處理要求，導致項目設計滯后發展需求。

3.融資較難，需要引入和完善新的建設模式。生活垃圾無害化處理項目投資普遍在6000萬元以上，但各項目融資渠道較為單一，主要依靠農開行貸款，放款進度實行報帳式，且貸款額度只能為投資總額度的80%，另外20%需業主自行籌集。目前雖然引入了BOT，PPP等模式，但在具體操作過程中，存在項目落地難、不規范等問題。

4.維穩隱患，易引發群體性事件。場址所在地居民擔心生活垃圾場建成后會影響生活環境，往往反應強烈，處理稍有不慎將可能引發群體性事件。同時，按照建設部規定，對座落在垃圾處理場周邊500米以內的居民進行搬遷，涉及搬遷補償費用、征地、青苗及林木補償、村民改水等費用，資金缺口較大，補償不到位也易埋下隱患。

  四、對策建議：以精細化管理提升城市“微建設”能力

加快推廣株洲垃圾處理“全流程”模式，進一步增強湖南城市的服務屬性，實施五大精細化管理舉措。

1.強化規劃引導，設計源頭注重科學精細。出臺《“十三五”湖南省城鄉垃圾治理規劃》《“十三五”湖南省城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》，指導市州科學確定垃圾處理項目建設規模、技術方案，實現危險廢物處理、再生資源利用產業等的省內統籌。引導有條件地區建設固體廢棄物綜合處理基地，集中處理包括生活垃圾、工業垃圾、危險廢物、醫療垃圾、糞便垃圾、市政污泥、建筑垃圾等固廢物。

2.加大統籌協調，試點垃圾處理的大城管治理機制。在長株潭等地區率先試點垃圾處理大城管治理機制，將固廢管理納入城管部門統一管理的事項。進一步劃分省、市、縣各級政府的職責，省級部門負責完善法律、法規和指導體系，制定省級規劃，對跨市州項目及市級規劃進行審批；市州部門負責落實市城區垃圾的收集、運輸、處理及處置工作，制定市級規劃，對市城區以及跨縣（市）項目審批等；縣（市）部門負責落實區域內垃圾的收集、運輸、處理及處置工作等。

3.加快標準制定，在全省推行垃圾處理“全流程”標準化管理模式。建議將株洲城市垃圾“全流程”管理進一步標準化，推廣到全省其他市州。并在此基礎上出臺《湖南省城市垃圾處理“全流程”管理標準體系》，并形成相應的指導性意見，對全省各市州的城市垃圾處理管理流程進行規范化、標準化引導。

4.引進PPP等新模式，突破融資和效率難題。在全省積極推廣垃圾處理的PPP模式，完善政府、企業和社會多元化投入機制，積極鼓勵社會資本和專業的垃圾處理環保企業參與，拓寬垃圾處理設施建設的資金投入渠道。