2018年上半年，沈陽市在2個月內集中將9個主城區的道路清掃保潔和垃圾收運業務分成19個標段推向市場，最終共有12家環衛企業中標并入駐沈陽市各區開展環衛服務，這是沈陽市邁出環衛市場化改革第一步，值得肯定，但同時，縱觀沈陽市政府環衛市場化改革過程，反映出當前我國眾多城市管理者對環衛市場化改革認識上仍存在若干誤區。本文將對此進行淺議，供業界參考。

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來源：中國固廢網    作者：金萍

2018年上半年，沈陽市在2個月內集中將9個主城區的道路清掃保潔和垃圾收運業務分成19個標段推向市場，實行公開招標，最終共有12家環衛企業中標并入駐沈陽市各區開展環衛服務，這一標志性事件在行業內掀起了熱議。無疑，沈陽市大力推行環衛市場化改革的方向是完全正確的，符合黨的十九大精神和公共服務領域改革的發展趨勢的。通過邁出市場化改革第一步，沈陽市初步實現了環衛公共服務領域的管干分離，改革效果如何？是否能有效提升全市環衛服務質量和效率？最終還有待時間檢驗。但縱觀沈陽市政府環衛市場化改革過程，反映出當前我國眾多城市管理者對環衛市場化改革認識上仍存在若干誤區。

一、環衛市場化決不能碎片化管理

沈陽市本次推行環衛市場化改革，將9個主城區的環衛服務分割成了19個標段，每個區平均分成了2-3個標段，要求投標人兼投不兼中。通過公開招標，最終有12家環衛專業企業中標，每家企業中標數1-3個標段不等，在其他城市如合肥市，也采取過這種把一個區分成多個標段進行招標的做法。政府這種做法，其目的莫過于引入市場競爭機制，通過企業間的競爭，一方面降低政府支出，另一方面牽制運營主體。表面看來這種做法很有道理，但環衛服務屬于公共服務，一個區域內的環衛市場出現過度競爭和碎片化，沒有一個對全域環境質量負總責的運營主體，并不利于區域環衛事業的發展。

本質上講，環衛事業的“社會保障”職能和準公共產品屬性，決定了其天然具有壟斷競爭性。之所以壟斷，是因為公共服務領域的社會保障作用；之所以競爭，是因為需更好地發揮市場機制的決定性作用。如果一個城市一下子撒開引進十多家服務主體，把一個原本應該壟斷競爭的市場，變成了完全競爭的碎片化市場，必然造成公共性失衡，違背環衛服務的整體性，從“政府失靈”轉變為“市場失靈”，極有可能出現惡性競爭帶來的“窩里斗”、不作為帶來的標準下降等一系列問題，不利于城市運營穩定，也難以實現環衛產業化集約化發展，反而降低了市場配置資源的效率，給城市服務穩定運營埋下隱患。

另外，市場化決不等同于碎片化。市場化是基于契約精神的付費機制，而不以服務主體的多寡論英雄，公共服務領域市場化的目的，一定是提升質量和效率，前提必須保證其社會公益性，不能認為市場主體越多，市場化程度就越高。縱觀世界上先進的國際大都市，無論是倫敦、巴黎，還是紐約、東京，基本都遵循城市環衛服務規模化、集約化、產業化發展的規律，選擇一到兩家環衛主體企業提供整個城市的環境綜合服務，實現了一張固廢物流網下的環衛全產業鏈管理，造就了美國固廢、法國威立雅公司等規模實力超強的世界級環衛企業。

二、要以全覆蓋、一體化服務理念進行城市環境治理體系設計

沈陽市此次推進環衛市場化改革，實際上只是將主城區的道路清掃保潔、公廁維護和垃圾收運等前端環衛業務推向市場，并沒有涉及垃圾末端處置環節，也未涵蓋垃圾分類、綠化管養、廢舊物資回收利用及其他城市固廢處理等業務。這種不從環衛全產業鏈角度去全面考慮區域環境治理體系的做法，不僅容易造成多個運營主體業務對接上的責任不清、界限不明問題，也不利于政府對全市環境綜合服務的統籌協調管理。

由于我國政策法規對垃圾的狹義定義，政府長期以來監管和重點治理的只是生活垃圾，而國際上通行的垃圾概念，是對城市所有固廢的統稱，不僅僅指狹義上的生活垃圾，還包括廢舊物資、電子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、醫療垃圾等其他固廢，而且還會隨著經濟發展水平的提高而不斷發展。在我國的絕大多數城市，上述廣義范圍內的垃圾分屬不同部門管理，長期處于多頭管理的狀態，使得遠超生活垃圾總量的其他固廢并未得到有效管控。當前大部分城市里生活垃圾網絡已比較完善，但廢舊物資等其他固廢長期完全由市場來調節，市場處于失序狀態，涵蓋生活垃圾和廢舊物資等其他固廢的統一收運網絡沒有建立起來。

北京市在《生活垃圾管理條例》中早已明確了大垃圾的概念，并于2017年將再生資源與生活垃圾納入一個部門管理，是對環境治理體系的一次重要變革，有利于解決多頭管理問題，推動“兩網”甚至“多網”融合，實現對城市固廢的齊收共管，目前已取得初步成效。其他城市也應拓展垃圾的概念和內涵，盡快推進固廢管理體制改革，構建多網融合的垃圾收運和處置體系，實現對城市固廢的齊收共管、協同處置。

三、環衛服務的目標是實現城鄉環衛服務一體化、均等化

在大部分城市推進環衛市場化改革中，主要推向市場的是城市環衛服務而沒有覆蓋到廣大農村地區，此次沈陽市環衛市場化改革也不例外。環境衛生是一個整體概念，“行政有區劃、環境無界限”，環境衛生具有很強的公共屬性，代表著公共訴求，會打破行政區域的邊界。農村同城市一樣，對美好生活環境的向往，是廣大人民的共同需要，城市管理者應以實現城鄉環衛一體化和均等化服務為應盡的責任。

只重視和提升城市環衛服務質量和水平，忽視農村地區人民對美好生活環境的向往，也有損城鄉發展的均衡性，將加劇城鄉環境治理的“二元結構”。從城市發展的規律來看，資源的持續匱乏和“大城市病”的蔓延，會出現一部分城市居民的“返鄉潮”。這也就要求我們，必須盡快實現城鄉環衛服務一體化和均等化，打破“二元結構”，滿足廣大群眾對農村環境治理的更高訴求。均等化不僅要實現城鄉環衛作業質量和標準的統一，更要實現城鄉固廢收運、處理的全覆蓋，打造覆蓋城鄉的全口徑固廢收運處理體系。

四、要堅持以資源化為核心的垃圾減量化和無害化

本次沈陽市環衛市場化改革并未涉及到垃圾末端處置環節，也未提及垃圾的資源化利用內容。長期以來，我們的政府在垃圾減量化、無害化和資源化之間游離，一般邏輯是：解決城市垃圾問題只能依靠財政支出，是消耗公共財政的業務，從降成本的角度出發，減量化是自然選擇；從保護環境的角度出發，無害化是必然選擇。因此政府的整個制度設計和激勵政策都是圍繞實現垃圾減量化和無害化進行的，政府按照清運或垃圾處理量向服務機構支付費用，任何單位也就沒有積極性去落實減量化、資源化，相比歐洲發達國家，我們的垃圾資源化方面做的還遠遠不夠。

隨著我國人口持續增長以及自然礦藏的減少，城市固廢的資源化越來越具有戰略性意義。如果不能有效回收各種礦產資源，就不得不依賴大量進口。比如造紙業，廢舊紙張主要依賴進口，而廢舊紙張又被美國等少數國家壟斷，定價權在他人手上，使得我國造紙企業利潤率普遍偏低。筆者認為應樹立以資源化為核心的減量化和無害化，即堅持以資源化為主線、無害化為底線，帶動減量化的實現，通過頂層設計，科學規劃建設垃圾處理設施，在保護環境的同時，讓資源得到充分利用。

五、低價招標只會導致項目不可持續、質量低下

最初，沈陽市皇姑區在環衛市場化公開招標中，明確提出采用最低評標價法進行評標，報價最低者中標，導致棄標不履約的事件出現，皇姑區政府不得不重新變更服務提供商。俗話說“一分錢一分貨”，沒有合理的價格就不可能有高標準高質量的產品和服務，環衛服務具有的公益性質，本身就是一個低利潤的行業，現實中已有眾多實例證明了最低價中標給城市公共服務事業健康發展所帶來的危害。

在我國現行招投標管理制度中，《招標投標法》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》都不鼓勵最低價中標這種做法，并明確對低價中標做出了限定。單以價格高低論英雄，顯然有損市場競爭的公平性，容易造成市場秩序混亂，無法充分發揮市場配置資源的決定性作用。企業的本質是逐利的，低價中標也就意味著在同等服務內容下收益的縮水，低價中標會倒逼中標企業降低標準、降低質量。中標企業由于利潤極低甚至不能覆蓋成本支出，可能會通過減少作業頻次、加大作業強度、以性能低的裝備代替性能好的裝備來千方百計降低成本，“偷工減料”“以次充好”或會成為這些企業的常態，最終體現在作業標準、服務質量的下降上。

另外，低價中標還會造成業主和企業“兩敗俱傷”的局面。政府選擇低價中標，是為了減少財政支出，希望用最少的錢干最好的活，但企業不是公益機構，企業只有生存下來，并且看到可預期的紅利，才有動力去做好服務、滿足需求。低價中標常常會導致“餓死同行、累死自己、坑死業主”的現象出現，從環衛產業發展角度，也必然導致“劣幣驅逐良幣”，擾亂行業正常秩序，影響環衛產業的健康發展。

六、市場化改革不是甩歷史包袱，要遵循公平原則

將政府原有環衛資產出售給中標單位或作價與中標單位成立項目公司，這是很多政府在推進環衛市場化時的普遍做法。本次沈陽市各區在公開招標中，將原有環衛車輛設備進行高價出售給中標單位作為中標的前提條件，甚至有個別區溢價出售資產作為加分條件，出價越高的評標時得分越高。此外，沈陽市政府此次在對原有環衛資產進行資產評估時，是以評估人人為認為的資產新舊程度進行評估，而不是以市場公允價值來評估，使得大量價值不高但成新度較高的車輛設備評估值比市場公允價值高出很多。

會計準則為了規范企業會計算法，對各類資產的折舊年限做了明確界定，規定了資產折舊的合理區間。資產溢價出售，也就是中標單位花更多的錢買到了實際價值不符的資產，提高了中標單位的投入。俗話說“羊毛出在羊身上”，轉嫁到中標單位的“多余投資”，中標單位會用各種方式和理由從政府手中要回，從長期來說，這種做法政府并不能從中得到好處，反而會降低政府的格局和信譽。同時，環衛行業的資產設備具有一定的特殊性，作業質量如何，高度依賴資產設備的使用性能，如果企業既花了錢，又不能達到預期的作業效果，為了預期利潤，必然通過偷工減料、降低作業質量來降低成本，導致作業效果大打折扣。

七、要引導環衛專業企業走技術密集型道路

沈陽市本次推進環衛市場化改革公開招標環衛服務單位，普遍對投標企業的行業資質、技術能力要求沒有特別設置門檻，反而是對投標企業的資產、資金狀況做了限定。在很多城市管理者和市民的認識中，環衛就是掃馬路、看廁所、拉垃圾、埋垃圾，只要有人有車有設備，誰都能干，誰都能干好，沒有什么技術含量可言。可以說這是長期以來社會上對環衛行業的一種偏見，如今的環衛體系早已成為一個城市代謝系統的重要組成部分，直接關系到城市的運營安全，業務也涵蓋到了清掃保潔、固廢收運、分選轉運、固廢處理以及資源化綜合利用等所有的環境綜合服務，已經成為我國綠色化產業的重要組成部分，而不僅僅只是掃大街拉垃圾這種簡單的業務。

即使是掃馬路也有大學問，現在早已不是“一把掃帚掃遍天下”的時代了，要真正干好道路清掃保潔，環衛企業不但要研究不同城市的路況條件、交通情況、居民生活習慣、不同季節的氣候特性等要素，還要深刻把握城市的運轉規律，根據每個城市的特點，配置針對性的人機組合道路作業工藝，再選擇合適的道路清掃車輛、設備，輔以合理的人工保潔作業，方能真正掃好馬路，達到道路的深層保潔。

隨著科技進步，新技術新設備的應用，環衛企業已越來越向技術密集型企業轉變。智慧環衛已成為智慧城市的重要組成部分，現在某些企業已經研制無人駕駛環衛作業車輛并進行測試，可以想象不遠的將來，社區保潔、廣場保潔、主要道路的環衛作業主要就靠機器人來實現，垃圾的收運和轉運可能就是一個現代化的物流體系，垃圾處理和資源化利用技術則大量融入自動化技術，環衛產業將越來越往高技術方向發展。

隨著我國經濟發展和城市化進程的加快，環衛市場化改革還將持續推進，各級城市管理者需要不斷加深對環衛產業發展規律和城市運轉規律的認識，正確理解環衛市場化改革的本意和內涵。我們唯有在環衛產業發展規律和城市運轉規律的結合點上久久為功，加大環衛服務供給側結構性改革，不斷提升環衛服務有效供給，才能實現環衛產業的高質量發展，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往。