諸大建

【導讀】3月5日晚上，第131期文匯講堂首次嘗試線上講座，同濟大學可持續發展和管理研究所所長諸大建用手機語音做演講，探討《垃圾革命：東京經驗與上海戰略》，采取這種形式也足見話題的急迫性、重要性和實用性。170位聽友參與了本次線上講座，熱烈互動、交流、分享持續至今。

【諸大建主講】

我從三個方面展開。第一，與東京相比，上海垃圾分類和處理現狀。第二，東京如何實施垃圾革命，哪些經驗值得上海借鑒，并挖掘某種后發優勢。第三，垃圾革命的更高目標是建設循環經濟社會，上海需要確立更長遠的目標。

首次線上講座，聽友們熱烈互動、探討上海的垃圾革命

與東京相比，上海存在兩個落差：垃圾排放量高、處置結構落后

2006年至2014年，中國生活垃圾處置的現狀表明，一方面，垃圾總產量持續增加，人均垃圾產量也不斷增加。另一方面，垃圾處理結構以填埋為主，焚燒為輔。這一情況也反應了上海的基本現狀，也是上海的生活垃圾處理與東京相比存在的兩個落差，這都與今天的垃圾處理仍然以混合為主密切相關。所以，我們現在最主要的工作，是將垃圾從混合處理轉變為分類收集，這是實現“垃圾革命”的第一步。

以焚燒為主導，填埋為終端的處理手段更適宜東亞國家

我作為核心專家參加《上海城市總體規劃(2017—2035年)》研究咨詢，曾經看到環衛部門提供的一份數據，截止2015年左右上海生活垃圾焚燒處理占比36%，填埋處理占比50%，包括堆肥等方式的循環利用占比低于10%。2018年，上海制定了《上海市生活垃圾全程分類體系建設行動計劃(2018-2020年)》，現在按照有關部門公布的數據推算，上海生活垃圾焚燒處理占比40%，填埋占比40%，循環利用或成為資源化垃圾的占比在20%左右。

2015年東京生活垃圾焚燒處理的比例高達75%，填埋處理占比3%，這個數據已經相對穩定。這種情況與上海的情況不同，東京將焚燒作為生活垃圾的中間處理手段，填埋作為終端處理手段，不是直接填埋垃圾，而是對焚燒過后的灰燼進行填埋。東京生活垃圾循環利用占比20%，事實上，這一比例與歐洲國家相比并不算高。通過上述對比可以看出，上海與東京的落差之一是，垃圾處理尚未轉變為以焚燒為主導、填埋為終端處理的模式。而對東亞人多地少地區的超大城市來說，這是一種具有適宜性的垃圾處理模式。

歐洲各國生活垃圾的處置結構與亞洲差異較大。歐盟28個國家2013年生活垃圾處置結構顯示，德國、英國與荷蘭垃圾回收的占比最高，28個國家總體循環利用的比例也比東京高。總體上，全球垃圾處理結構包括三種情況，一類是人少地多，例如美國、澳大利亞和加拿大等國，垃圾處理以填埋為主導。另一類人口密集、土地面積小的國家多以焚燒為主。第三類是那些垃圾循環利用率較高的國家，則與它們垃圾結構中的餐廚食物較少有關。1998年我寫最早的循環經濟論文的時候，參照的對象主要是德國，后來我越來越覺得日本特別是東京的做法對上海有強的借鑒比較意義。

人多地少、廚余垃圾較多……多種相似性決定東京為對標對象

上海2035要建設成為具有世界影響力的現代化國際化大都市，要求瞄準國際最好水平和最高標準，因此上海城市發展經常對標紐約、倫敦、東京和巴黎。在垃圾處理問題上，為什么上海對標東京更加合適？因為上海與東京具有三方面的關聯性。第一，都是東亞人多地少的國家，無法利用大規模的土地填埋垃圾，所以不得不選擇焚燒垃圾的方式。東京垃圾革命的第一步就是用焚燒替代填埋。第二，都素愛美食，生活習慣與消費結構有相近性，廚余垃圾比較多。因此，需要攻克將廚余垃圾與其他垃圾進行區分處理的難題。第三，東京的人口結構、城市空間架構與上海非常相近。東京的垃圾經驗主要源于東京都23區，相當于上海外環線內的中心城區。在大都市中心城區這樣一個人口密集、空間有限的地方如何處理垃圾問題，東京經驗可以為上海提供許多啟發。

垃圾產量高低：人均日產垃圾1公斤為界，東京為0.8，上海1.1

2018年的數據顯示，上海每年的垃圾總產量約為900萬噸，除以2400萬常住人口，得出人均垃圾總產量約為400公斤，即人均每日垃圾產出約為1.1公斤。這一峰值還在繼續攀升。未來，上海年生活垃圾總量可能會達到1000萬噸。一般來說，1公斤的尺度常被用來判斷人均日垃圾產量的高低。人均每日垃圾產出高于1公斤是高垃圾排放，低于1公斤是低垃圾排放。1989年，東京人均年垃圾排放量達到最高值人均600公斤，日人均1.6公斤，當時的人均GDP約為2萬美元，與上海2018年相當。此后隨著強制推進垃圾革命，人均垃圾排放量開始進入下降通道。目前這一數值已降低至0.8公斤，為歷史最高點1.6公斤的一半。

衡量城市的垃圾與經濟關系，有一個垃圾生產率的概念，也可以稱為垃圾的經濟密度。以人均GDP 2萬美元與人均每日垃圾產量1公斤（人均年垃圾365公斤）為分界，可以分為四種不同的類型。人均GDP2萬美元以下、垃圾產出低于1公斤的是中低收入低垃圾，人均GDP2萬美元以上、垃圾產出高于1公斤則是高收入高垃圾。2018年，上海人均GDP達到2萬美元，但人均垃圾產出也高于1公斤，已跨入高收入高垃圾的行列。而東京經過30多年的努力已經進入高收入低垃圾的期望區間。因此，上海未來有兩種選擇，一是隨著經濟增長繼續保持人均垃圾的高產出，經濟增長的同時生活品質退化；二是通過垃圾革命實現人均垃圾低于1公斤的目標，建設生態友好的宜居城市。如同東京的垃圾革命一樣，上海垃圾革命的目標應該是讓經濟增長與垃圾排放脫鉤。因此垃圾革命是沒有退路的選擇。

東京垃圾革命演進的關鍵節點，2000年以前的三個階段

東京垃圾革命是如何進行的？它對上海現在的頂層設計，進行系統的、完整的、大格局的規劃、建設與管理有哪些幫助？對上海的垃圾處理結構的轉型又有何啟發？

1960-1970年代的第一階段：以填埋為主導，引發“東京垃圾戰爭”

東京的垃圾革命，以2000年建設循環型社會為分水嶺，可以分為兩個大的時期。之前的重點是處理垃圾，之后的重點是減少垃圾。第一個時期經過了近三四十年的演進，可以分為三個階段。

第一階段是1960-1970年代以填埋為主導的集中處理階段。在這一階段，東京以垃圾填埋為主的處理方式引發了百姓的不滿，導致了“東京垃圾戰爭”，并成為垃圾革命的導火線。當時，東京的全部垃圾都送到江東區等海灣地區進行填埋，這些未經分類的垃圾中，有很多廚余垃圾，在江東區導致了嚴重的大氣污染與衛生問題，民眾開始反抗。加上當時都政府曾經策劃在杉并區建造垃圾焚燒廠，當地市民反對，繼續把本地的垃圾運往江東區進行填埋。江東區的民眾認為不公平，后來發展到拒絕所有來自外區的垃圾，在馬路上挖坑拒絕垃圾車進來，由此成為著名的“東京垃圾戰爭”事件。1971年東京都政府宣布發生了垃圾戰爭，隨后上上下下進行了長達四年的談判，最后決定東京都23區各自在自己區域內建造垃圾焚燒廠。東京的垃圾革命就是這樣在被動的情況下開始的。

引入先進焚燒技術，東京都焚燒廠如同博物館，可拍婚紗照

垃圾戰爭的結果是，都政府、各區政府、老百姓共同參與制定了一項規定：采取垃圾焚燒的模式，后來將其稱為“中間處理”，而將填埋稱為“終端處理”。焚燒處理由23區各自處理，終端處理由東京都政府統一在填埋廠進行。從那時起，每個區都開始建造焚燒廠，至今為止，東京都23個區共有21個焚燒廠。

因為各區都要建造焚燒廠，而東京又是城市密集地區，迫使各區必須采取影響最小的焚燒技術。于是，各區從瑞士、德國等焚燒技術先進且都是人口密集的歐洲大陸國家引入焚燒技術，經過日本式的改造，成為非常先進性的焚燒技術。另一方面，由于這些焚燒廠都建在市中心，這對日本的焚燒技術提出了一個挑戰，迫使他們尋找新的應對措施，特別是選擇在靠近政府大樓旁邊建設焚燒廠。去過東京都焚燒廠的人會發現，焚燒廠是按照城市基礎設施建設的最高標準設立的，高大上如同城市之心的博物館。焚燒廠包括了垃圾的綜合利用，例如焚燒的余熱既可以變成溫水游泳池，也可以為周邊的社區供熱。焚燒廠可以自由參觀，現在許多日本青年還選擇到焚燒廠拍攝婚紗照。這就是日本的焚燒技術，他們稱之為“在夾縫里建焚燒廠”。

1980年代的第二階段：可燃垃圾焚燒處理，不可燃垃圾以填埋為主

1980年代東京垃圾革命的第二階段，是從垃圾混合走向垃圾分類的起始年月。但是當時的分類非常簡單，只分成可燃垃圾與不可燃垃圾兩類。其中可燃垃圾是焚燒處理，不可燃垃圾以填埋為主。但在填埋量大幅降低，焚燒變成主導之時，填埋就從并聯變成串聯，成為了處理焚燒后飛灰的終端處置手段。1990年代正式焚燒是中間處理模式，填埋是終端處理模式。1980年代，東京都垃圾焚燒的比例增加，填埋的比例在1989年達到峰值，然后逐漸減少。到2014年，填埋量只占3%，已經比高峰時期減少了85%。

1990年以后的第三階段：分出大件垃圾，資源化利用增加

第三階段是1990年以后到2000年，這是東京都23區在垃圾革命中的一個非常重要的節點。當時，東京開始進一步區分資源垃圾和大件垃圾。首先，將大件垃圾從原來的二分類中拿出來變成三分類。在1990年之后，進一步區分資源垃圾，回收利用和資源化逐漸增加。資源化的比重逐漸升高后，填埋的比重逐漸降低。總體上看，東京垃圾革命的第一時期是通過填埋為主，到焚燒替代填埋成為主導，之后資源化增加并且對大件垃圾收費這樣三個階段發展過來的，這對于我們現在理解垃圾分類有很大幫助。現在，日本的生活垃圾是五分法，即除了有毒有害垃圾之外，分為可燃垃圾、不可燃垃圾、資源垃圾、大件垃圾，這是三個發展階段累積而來的結果。

東京都的第四階段是2000年以來，提出了建設循環經濟社會的概念，這是要從處理垃圾升華到減少垃圾與避免垃圾。

上海具有三大后發優勢：借鑒東京經驗綜合變革、社會聯動等

1990年代，東京都實現了垃圾革命第一戰略的目標，即一方面垃圾排放量達到了峰值，另一方面焚燒替代了填埋成為主導，這也是上海現在開始的垃圾革命要實現的第一步目標。

如果上海行動計劃達標，與東京差距可縮小到30-40年

2018年上海發布的“垃圾分類三年行動計劃”提出，到2020年上海所有區實現生活垃圾分類全覆蓋，90%以上的居住區分類效果要達標。假如到2020年，上海能夠實現以焚燒為主，那么和1990年的東京都比，則是三十年的落差。如果到2030年，垃圾排放量能夠達到峰值，與東京都就是四十年的落差。這樣對上海建設社會主義現代化國際大都市是重要挑戰，也可以將其視為一種巨大的壓力，促使上海能夠在垃圾革命上沒有退路可走，不得不加快速度。反過來，我們應該有這樣的信心：如果從2018年開始啟動垃圾分類，到2030年我們通過轉化垃圾處理的結構，不僅垃圾排放量達到了峰值，而且人均排放量從一公斤以上減少到一公斤以下，那么就可以說上海利用后發優勢，通過十幾年的追趕，實現了趕上國際先進水平的目標。

三大后發優勢中，上下聯動和生態之城目標非常關鍵

雖然上海現在的垃圾處理能力是落后的，但是可以看到在垃圾革命方面有三大后發優勢。

首先，從對象上看具有“綜合”的優勢。東京的垃圾分類是分步走過來的，上海作為追趕者可以在起步的時候就綜合集成。上海目前將垃圾分為“有害垃圾、可回收物、濕垃圾、干垃圾”四類就是這樣的意義，一開始就把資源回收利用、堆肥、焚燒、填埋等處理方式集成起來，綜合進行推進。雖然在推進中，主導部分會有先后之別，但總體上是綜合地進行變革。這是上海垃圾四分類承載的后發優勢。

第二，從過程上看具有“倒逼”的優勢。原來處理垃圾的方式是前端不解決垃圾產生的問題，有多少產生量，末端就處理掉多少，就建多少處理設施，這種后端處理是被動的。而現在采取的戰略是，假定人均一公斤垃圾是最高值，那么就要以此為界限，設定填埋、焚燒設施的最大容量，通過框定容量不擴張，倒逼前端的分類收集和資源化利用，在源頭上減量和分類。上海三年行動計劃提出2020年的干垃圾清運量要比2019低就是這樣的意義。

第三，從主體上看是“治理”導向的后發優勢。這是東京在垃圾革命中的非常重要的經驗，形成政府、企業、社會的鐵三角。上海1996年以來就試驗垃圾分類，主導的方式是部門管理而不是社會治理。現在的垃圾治理是全社會的動員和參與。在政府層面，是從原來環衛部門的部門主管變成各部門的聯動；在社會層面，是市民社會的自下而上的參與和草根創新；在企業層面，是垃圾革命中加強市場化的變革。這樣的治理結構，將垃圾分類從部門的行動變成了全社會的大合唱，有助于加快垃圾革命的進程，縮短垃圾革命的時間。

垃圾革命的高目標：通過循環經濟建設“無廢城市”

2000年開始，東京在實現了垃圾革命的第一步——完成垃圾分類、焚燒主導和源頭減量之后，開始了垃圾革命的第二步，要實現一個更高的目標——建設循環型社會，這就產生了一個新的概念叫做“無廢城市”。

建設“無廢城市”是高目標，需減少垃圾產生量

現階段，我們還只是盡量減少末端垃圾處理量，用焚燒代替填埋。“無廢城市”的概念是要求城市物質流實現閉環，盡量沒有廢棄物排放。換句話說，是要把填埋和焚燒這樣的處置方式最小化。當然，要100%達到無廢是困難的。一般來說，如果垃圾處置的量少于10%，就可認為已經接近了“無廢城市”的標準。如紐約現在的垃圾處理主要以填埋為主，紐約的無廢城市計劃是到2030年填埋量減少90%，只剩下10%由填埋處理。其他都在生產和消費環節，通過循環經濟模式加以避免和減少。這是垃圾革命的最高境界，也是提出循環經濟的真正所向。垃圾革命的高目標要求沒有廢棄物排放，或者只有少量廢棄物需要末端處理。這是一個更大的挑戰，上海的最終目標也要向最高標準看齊。

要成為無廢城市，最重要的一點是減少產生量的問題。垃圾的資源化利用是減少垃圾處置量，進行再循環（Recycle）。但是這只是循環經濟和循環發展的最低要求，更高的要求是再利用（Reuse）和減量化（Reduce）。垃圾革命的高目標就是圍繞這三個R來實現的，所謂循環型社會就是3R社會。

提高資源生產率和循環率、降低處置量

日本的循環型社會發展規劃，用1990年作為基準年或者底線來計算，按照物質流的出口、中間、入口提出了三個目標，戰略目標可以概括為一低兩高。

首先是處置量要降低。日本計劃在末端處理階段大幅度降低垃圾末端處置率，目標是2010年比1990年的末端處理減少75%。

其次是循環率要提高。日本計劃經濟社會過程中的資源循環利用率比1990年提高80%。資源循環利用不僅包括末端的堆肥和資源再生利用，更包括產品的反復使用、用服務模式替代產品擁有模式等幾種情況。

再者是資源生產率要提高。進口端的資源生產率，就是將資源消耗與GDP進行比較，大幅度提高單位資源的GDP產出，這個概念相當于上海領導現在經常提及的經濟密度。經濟密度通常被認為是單位土地的GDP產出，但是這一概念同樣可以運用在垃圾問題上。循環經濟非常關注的是資源生產率，城市運作需要水、地、能、材等各種各樣的資源。資源進入生產和消費中，經過加工變成產品，經過消費實現效用，最終無用的部分變成廢棄物，這是一個物質流的全過程。日本的規劃是進口端的資源生產率要有大幅度提高，比1990年提高100%。

上海垃圾革命的更高戰略：通過循環經濟走向低廢無廢城市

總結以上的內容，我可以概括說垃圾革命包括兩個階段、兩種思維。我們現在的思路重點是垃圾的無害化處置方面，兼顧資源再用減少處置量，這是垃圾革命的低級階段。

從物質流的全過程看垃圾問題，最高狀態的發展是物品分享，用物品的分享替代物品的擁有，這是減量化。第二個狀態是物品的反復利用，例如，用玻璃杯替代一次性水杯，這是再利用。第三個狀態是資源化，這是再循環，讓垃圾轉化為生產中的二次資源回收利用。第四個狀態是無害化處置，包括焚燒和填埋。我們垃圾革命的第一階段思路，重點是解決排放垃圾的無害化處置和資源化減量，最終的革命是要進入以物品分享為主的高級狀態，用較少的物質資源消耗提供較多的經濟社會效用，建設成一個既幸福美滿又低廢無廢的城市。

因此，上海的垃圾革命面臨著兩個重大任務，需要一個階段接著一個階段的擼起袖子干。第一，先解決當前垃圾分類問題和排放量達到峰值問題。這一問題要在2030年之前能夠決一雌雄。第二，我們要有更高的戰略，即走向一個低廢、無廢的循環型社會。焚燒、填埋都只是過渡方式，關鍵要看這個城市能否從源頭，從生產和消費的過程中消滅廢棄物。(整編：袁琭璐)