導讀：生活垃圾焚燒在我國面臨著實實在在的現(xiàn)實危機，除常規(guī)污染物排放不達標及灰渣違法處置這些常見問題外，其二惡英和汞污染風險已經不容忽視。從借鑒發(fā)達國家經驗教訓及可持續(xù)發(fā)展的角度看，垃圾焚燒不能成為應對垃圾問題的優(yōu)先對策，而我國目前整體及局部地區(qū)的環(huán)境容量也不允許焚燒規(guī)模的繼續(xù)擴張。在介紹這些基本形勢的同時，本文提議政府部門、民間組織、普通公眾合力加強對垃圾焚燒的監(jiān)督，有目標、有計劃地逐步擺脫對垃圾焚燒的依賴。
作者：毛達(環(huán)境史博士，北京零廢棄運動發(fā)起人)
近幾年來，許多地方的公眾都質疑或反對垃圾焚燒廠項目的規(guī)劃和建設，也有很多已經建起運營的焚燒廠遭遇周邊居民的持續(xù)投訴或抗議。為何政府官員和技術專家口中的“現(xiàn)代化垃圾處理技術”如此不受公眾待見？撇開那些“安全無憂”的空洞說理，焚燒廠已經出現(xiàn)的種種污染問題，以及有悖于可持續(xù)發(fā)展的特性急需社會各界的正視。
不可忽視的現(xiàn)實危機
如許多人所知，垃圾焚燒排放出來的污染物非常多，但目前由《生活垃圾焚燒污染控制標準》直接管控的僅有10種，既包含常規(guī)污染物，如：煙塵、一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、氯化氫等，也包含一些特征污染物，如持久性有機污染物二惡英和重金屬汞。
對反對焚燒的公眾而言，二惡英無疑是最讓他們敏感的，而許多科研信息或政府公開數據也證實這些擔憂不無道理。
首先看看我國垃圾焚燒行業(yè)二惡英的總體污染形勢。2009年，中國城市建設研究院學者發(fā)表論文稱，2007年中國全國生活垃圾焚燒廠（60至70座）的估算二惡英大氣排放量為157.93 g TEQ（毒性當量），相比2004年的估算量125.8 g TEQ，已有顯著增長。與此相比較，德國1994年生活垃圾焚燒的二惡英大氣排放量僅為30 g TEQ，進入21世紀后（共60多座），年排放量估計降至0.5 g TEQ以下。
有專家認為，隨著技術水平的不斷提高，我國垃圾焚燒行業(yè)的二惡英排放會逐步降低，但這樣的觀點沒有考慮該行業(yè)垃圾處理總體規(guī)模的急劇增大，可能會抵消技術水平提高帶來的減排效果，甚至使問題更趨惡化。
對于普通公眾而言，要準確預測焚燒廠的二惡英污染風險，目前幾乎是不可能的，因為無論是焚燒廠自身還是監(jiān)管它們的政府部門都極少主動公開相關信息；即便遇到公眾申請，也是千百般地回避或拒絕。2012年，環(huán)保組織蕪湖生態(tài)中心曾先后向全國31個省/直轄市、76個市/區(qū)級環(huán)保局，針對全國122 座在運行垃圾焚燒廠的污染控制情況進行信息公開申請，結果只獲得42座廠的排放監(jiān)測數據，而且其中僅有10座廠的二惡英排放數據，占總體的8%。
如此之多的公共信息缺失，也并不完全因為相關部門的不情愿。在2012年底一起環(huán)境信息公開行政訴訟案的審理過程中，被告廣州市環(huán)保局承認：它們之所以不公開廣州李坑焚燒廠的一部分二惡英排放信息，是因為2009年以前根本就沒有監(jiān)測。
雖然可獲得的信息有限、數據有限，一些科研文獻還是讓公眾可以窺見我國垃圾焚燒廠二惡英污染問題的冰山一角。2009年，幾位中國科學院學者發(fā)表了他們對中國19座生活垃圾焚燒廠二惡英大氣排放水平的研究，結果表明，有13座達不到歐盟0.1 ng TEQ/m3的標準，有3座甚至超出我國舊的1 ng TEQ/m3的國家標準。而對于一直處在風口浪尖的廣州李坑焚燒廠，廣州城管委曾夸下海口稱其二惡英排放能達到歐盟標準，但實際被迫公開的數據卻顯示不能達到。
焚燒廠導致周邊環(huán)境二惡英污染，也是有據可循的。2008年，上海市檢測中心研究者發(fā)表論文，報告上海嘉定某焚燒廠周邊土壤中二惡英含量明顯高于背景土壤的水平，于是得出結論：焚燒爐是上海地區(qū)土壤中二惡英污染的一個來源。2013年12月，溫州市環(huán)保局罕見地公開了該局對當地一座垃圾焚燒廠的二惡英排放和污染情況進行監(jiān)督性監(jiān)測的信息，結果表明，雖然煙氣排放數據達到國家標準，但焚燒廠周圍有一處地點大氣二惡英水平達3.98 pg TEQ/m3，已嚴重超過我國環(huán)境影響評價政策對垃圾焚燒廠二惡英污染影響預測的限值規(guī)定（等同于日本目前的大氣二惡英濃度限值）。
就在不少政府官員和技術專家忙于給垃圾焚燒廠二惡英污染去“妖魔化”的時候，這個行業(yè)的汞污染防治壓力也在悄然增加。
總體而言，垃圾焚燒行業(yè)已被證明是人為汞排放的主要污染源。根據華南理工大學學者2011年發(fā)表的一篇論文，生活垃圾焚燒的汞排放量占珠江三角洲人為總排放量的21%，僅次于燃煤排放（28%）。另一項由Dan Hu等人在2012年發(fā)表的論文顯示，自2004至2010年，我國城市固體廢棄物燃燒的汞排放量從每年0.9噸增長到了6.1噸，平均增長率達37.3%。
如果將失控的汞排放總量分解到具體的垃圾焚燒項目上，情況同樣也是嚴重的。如許多人所知，今年環(huán)保部和國家質檢總局聯(lián)合發(fā)布了修訂后的《生活垃圾焚燒污染控制標準》。值得注意的是，標準的二次征求意見稿曾一度將汞排放限值由一次征求意見稿中向歐盟看齊的0.05mg/m3放松至0.1mg/m3（舊國標限值為0.2mg/m3）。最終，在各方壓力之下，才又恢復至一次征求意見稿、即歐盟標準的水平。
根據環(huán)保部發(fā)布的上述標準二次征求意見稿的“編制說明”，編制單位調查了國內20座生活垃圾焚燒廠的煙氣汞排放水平，如果參照現(xiàn)行標準，僅14座能夠達標，如果參照二次意見稿標準，則有18座可以過關。由此可見，環(huán)保部之所以在汞排放限值的制定上反反復復，實則是我國垃圾焚燒廠汞污染防治的客觀嚴峻形勢所致。
與二惡英問題一樣，垃圾焚燒廠已經給周邊帶來了實實在在的汞污染。2005年，湯慶和等發(fā)表學術論文，報告上海浦東生活垃圾焚燒廠周邊環(huán)境的土壤汞污染水平呈增加趨勢，下風口土壤及大氣汞污染水平都較其他方位明顯高。2009年，趙宏偉等發(fā)表學術論文，認為深圳市清水河垃圾焚燒廠周圍的優(yōu)勢植物均受到一定程度的汞污染，而且與焚燒廠的污染物排放有直接關系。2013年，華南理工大學學者發(fā)表論文，顯示廣州李坑焚燒廠周邊土壤、水體及植物都受到輕度至中度的甲基汞污染，且變化趨勢與焚燒廠運營時間有一定的聯(lián)系。
以上討論的僅是我國垃圾焚燒廠排放出來的兩種最有害物質的污染情況，其他一些常規(guī)大氣污染物的控制及灰渣的污染防治也存在不同程度的問題。例如，本不應該出現(xiàn)在焚燒廠廠界內外的高濃度惡臭氣體，卻成了各地居民反復投訴的公害。一些公開的污染監(jiān)測數據——盡管非常有限——顯示某些焚燒廠二氧化硫、一氧化碳等常規(guī)污染物超標情況嚴重。此外，近期媒體和公眾陸續(xù)揭露了不少焚燒廠飛灰非法處置的問題，一位垃圾焚燒行業(yè)內專家也坦陳，全國范圍內這種危險廢棄物得到妥善處置的比例可能只有一半。更讓人擔憂的是，對于那些彌漫著惡臭、經常超標排放、違法傾倒廢物的焚燒廠，各地的政府監(jiān)管部門卻鮮有采取措施果斷關停、整改、處罰的，公眾對于這樣的一種污染行業(yè)及其監(jiān)管部門投以極不信任的態(tài)度是很自然的。
垃圾焚燒沒有繼續(xù)發(fā)展的空間
垃圾焚燒這個行業(yè)要繼續(xù)擴充、發(fā)展，得具備兩個條件。一是源源不斷可供其處理的垃圾，二是環(huán)境容量足夠消納其產生的污染物。現(xiàn)實中，這兩點都可能對垃圾焚燒發(fā)展構成障礙。
時間若倒退大概30年，在填埋處于垃圾處理技術統(tǒng)治地位的時代，我國環(huán)衛(wèi)工程界就已經開始向往有朝一日能夠趕上西方發(fā)達國家的先進步伐，用焚燒“消滅”垃圾。當時之所以遲緩，不過是因為我國的垃圾組分及經濟實力還不能支撐焚燒的發(fā)展。
現(xiàn)如今，由于我國經濟實力的增強，無論是政府還是民間，都有能力投資興建焚燒廠，錢的事情已不在話下。雖然還有許多人擔心垃圾水分太高、熱值不夠，但原則上通過必要的預處理，還是可以燒起來的。
雖然“燒得起”、也能“燒起來”，但焚燒廠要是沒有足夠的垃圾供給，顯然就沒有建設的必要。目前，我國各種環(huán)境保護和城市建設管理法規(guī)都明確要求、倡導或鼓勵生活垃圾要分類投放、分類運輸和最終分類處理，一些中央或地方的法規(guī)政策還在積極嘗試從源頭抑制垃圾的產生（如食物垃圾浪費、過度包裝）。如果這種管理思路落實得有效，將有至少一半的垃圾，包括廚余有機物、可回收物、園林廢棄物、建筑垃圾不會進入焚燒廠或填埋場，混合垃圾處理設施的建設沖動就會大大降低。
當然，現(xiàn)實中很多人認為關于垃圾減量和分類的法規(guī)政策根本不會對焚燒構成限制，因為這些紙上條文實際都是虛設的，充其量也不過是一種理想宣示而已；真正體現(xiàn)政府意志的是那些給垃圾焚燒設置的一系列規(guī)劃目標、政策優(yōu)惠、電價補貼等實實在在的利好條件。
冷靜地分析，當正反政策同時存在的時候，那種最大程度適應目前社會狀態(tài)，不會給政府、產業(yè)、公眾帶來太多“麻煩”的辦法是更具優(yōu)勢的，那種會給大家?guī)砀母镪囃吹南敕ㄊ橇钊擞憛挼摹Ｒ簿褪钦f，當全社會的垃圾仍在源源不斷大量產生、混合投放的情況下，為消納混合垃圾而設計建設的焚燒廠是最容易被各方接受的，尤其是負責垃圾管理的政府部門；大多數公眾在沒有受到直接威脅或信息不充分的情況下，也會舒坦地保持既有的生活慣性，而無需做出改變。
令人感慨的是，無論是30年前還是現(xiàn)在，我們在垃圾管理上一直引以為師的西方發(fā)達國家卻在對待焚燒的態(tài)度上發(fā)生了根本性的變化。這種變化首先發(fā)生在歐盟國家身上，并體現(xiàn)在其近幾年一系列的法規(guī)政策和高級政府官員的話語中。
2008年，歐盟委員會正式發(fā)布了垃圾管理的“框架指令”，明確了垃圾管理對策應遵循優(yōu)先次序原則，即預防垃圾的產生、重復使用、循環(huán)利用（包含廚余垃圾的生化處理）優(yōu)先于垃圾焚燒和填埋。這意味著無論從污染控制、能源節(jié)約，還是資源利用的角度，焚燒與填埋都是較差的選項。雖然至今為止，歐洲的垃圾焚燒廠還很多，焚燒減量的任務還很重，但優(yōu)先次序原則的確定為歐洲未來通往“零廢棄”的道路奠定了法律基礎。
2012年，歐盟委員會又發(fā)布了“歐洲資源效率路線圖”，提出要在2020年以前停止將可回收和可堆肥廢棄物送入焚燒廠，并建議垃圾管理的資金支持也應遵循優(yōu)先次序原則，即在循環(huán)利用一端加大投入而不是末端處理。
丹麥和法國是歐洲垃圾焚燒比率最高的兩個國家，都達到了50%左右。但近期兩國的政府內閣成員都先后發(fā)表了她們積極推動減少焚燒的政策立場。2013年，丹麥時任環(huán)境部長提出丹麥要循環(huán)利用更多，焚燒更少。2014年，法國環(huán)境部長也表示焚燒是過時技術，在廢棄物收集和能源轉化方面，許多技術都比垃圾焚燒環(huán)保且合理得多，所以必須通過強制手段來停止焚燒垃圾。
如今，許多人都知道污染物的環(huán)境容量是有限的，所以大量焚燒垃圾的社會終究是不可持續(xù)的。至于焚燒的限度究竟該劃到哪，不僅是歐洲人已經在思考的問題，也應引起國人的重視。
之前本文已經討論過我國垃圾焚燒廠二惡英和汞污染的情況，如果進一步從環(huán)境容量的角度考慮，情況更令人堪憂。
參照我國目前的環(huán)評技術標準，大氣中二惡英濃度的上限是0.6pg TEQ/m3，由此可以認為任何在此背景下的額外排放都是不可接受的。而現(xiàn)實是，在北京、上海、廣州、杭州等大城市，大氣環(huán)境中的二惡英已經逼近、甚至超出了這個上限。雖然已經存在的二惡英污染并不都是垃圾焚燒所致，但在環(huán)境容量已趨飽和或已經飽和的狀態(tài)下，任何新增污染源都會增加人們的健康風險。
同樣出于環(huán)境容量及污染物環(huán)境持久性特征的考慮，現(xiàn)有的國際公約和國家法規(guī)都明確要求限制垃圾焚燒特征污染物二惡英和汞的排放。《斯德哥爾摩公約》要求，垃圾焚燒作為重點行業(yè)，其二惡英排放應該逐步減少并最大限度的消除；為此，垃圾管理應該優(yōu)先采取不形成和不排放二惡英的技術措施。《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》也設置了這樣的目標：到“十二五”末，14個重點省份（包含廣東、江蘇、浙江等垃圾焚燒大省）的汞排放相比2007年降低15%，其他省份不超過2007年水平。考慮到目前焚燒行業(yè)汞污染的現(xiàn)實情況，新增焚燒廠及其汞排放將惡化全國重金屬污染防治的總體形勢。
環(huán)境容量的限制不僅出現(xiàn)在全國、乃至地區(qū)性的范圍內，也適用于局部地方。環(huán)保組織調查發(fā)現(xiàn)，在垃圾焚燒廠的環(huán)評報告中，環(huán)評單位經常不按技術導則規(guī)定，將新增污染疊加于環(huán)境本底以預測環(huán)境變化，這種“疏忽”的客觀結果就是嚴重淡化新污染源給周圍環(huán)境帶來的沖擊。事實上，不論是高毒性的特征污染物，如二惡英、汞，還是常規(guī)污染物，如大氣顆粒物、氮氧化物、一氧化碳、二氧化硫，許多被環(huán)評的地方都已無什么環(huán)境容量可言，任何新增污染，都將繼續(xù)惡化當地的環(huán)境和公共健康安全。
參照發(fā)達國家的經驗，焚燒廠污染問題的控制的確可以通過高資金和高技術的投入實現(xiàn)，不然這些地方的公眾也不會輕易允許焚燒廠的建設運行。但這樣的做法只是將污染問題進行了轉化，其結果就是溫室氣體排放的增加，加劇氣候變化。以二惡英問題為例，要最大限度地消除大氣排放，一方面要實現(xiàn)垃圾的徹底燃燒以及急速降溫，結果意味著焚燒廠不僅需要補充更多輔助燃料，還要犧牲產能的利用；另一方面，煙氣越是凈化，飛灰中的二惡英濃度越高，其二次處理仍要耗費大量能源。在日本，飛灰無害化處理的方向是高溫熔融，進而制成穩(wěn)定的玻璃體，這種過程實則是將焚燒廠的污染問題轉化成了氣候變化問題而已。
最終，無論是焚燒垃圾本身產生的溫室氣體排放，還是二次污染控制引發(fā)的溫室氣體排放，合起來都將使業(yè)已超常的大氣溫室氣體水平繼續(xù)攀高。而根據最近國內環(huán)保組織發(fā)布的政策建議，基于垃圾分類的非焚燒處理技術的氣候變化影響可以小至焚燒發(fā)電的八分之一，在我們的前方的確有更好的低碳發(fā)展道路。
轉型階段的初步建議
盡管垃圾管理的未來并不屬于垃圾焚燒，但垃圾圍城、垃圾圍村的現(xiàn)實困境是必須面對的，許多建成垃圾焚燒廠的運營也不能回避。擺在政府和公眾眼前的真實課題是如何減輕現(xiàn)有焚燒廠的環(huán)境影響和健康傷害，以及如何達成共識切實向“零廢棄”的理想一步步邁進。有如下幾點建議供各方參考：
1. 政府部門立即對全國所有垃圾焚燒廠開展全面、徹底“體檢”，尤其要查找出那些已經被曝光過的焚燒廠出現(xiàn)問題的原因，并督促整改。“體檢”過程當然必須要透明、公開，這樣既有利于提升焚燒廠運營水平，又有利于公眾理性認知焚燒廠風險，并反求自身參與行動的可能性；
2. 政府部門需研究建立行之有效的焚燒廠違法、違規(guī)的追責機制。短期內，公眾對焚燒項目的反對，都源自于對焚燒廠風險的擔憂。政府除了通過提高焚燒廠運營和污染控制水平外，向公眾作出可以兌現(xiàn)的“意外保障”，才能夠切實降低公眾積蓄已久的不信任感；
3. 政府部門應取消對垃圾焚燒行業(yè)不合理的政策支持。如果從政府提供公共服務的角度考慮，應該學習歐盟，明確垃圾管理對策優(yōu)先次序原則，并出臺相應的具體措施促進垃圾源頭減量、物品重復使用，以及可回收物和廚余有機物的循環(huán)利用。相關措施可優(yōu)先考慮體現(xiàn)在垃圾管理的五年規(guī)劃、循環(huán)經濟促進法的落實、垃圾處理技術政策、地方法規(guī)等制度修訂上。如果從政府管理行業(yè)的角度考慮，應該在堅守自身監(jiān)管職責的基礎上，將焚燒產業(yè)真正推向市場，去除補貼和激勵政策，由市場決定其發(fā)展走向；
4. 各地政府和公眾，尤其是垃圾管理部門和特別關注垃圾問題的市民最好互相主動聯(lián)絡、溝通，一起研究、探討本地中長期，例如5至10年時間內，垃圾填埋和焚燒處理的減量目標，以及按階段、分步驟逐漸實施的具體行動方案、時間表和各方職責。只有直面危機、達成共識、共同行動，垃圾管理才能走出十年原地踏步的困境；
5. 民間環(huán)保組織或公益組織肯定應該發(fā)揮倡導新方向、溝通社會各方意見、促進行動共識的作用。目前，除了繼續(xù)堅持公眾宣傳教育、減量和分類試點探索等工作外，實在不可再躲避垃圾焚燒產生的種種環(huán)境和社會問題，只有更好地監(jiān)督垃圾焚燒，促使其真實代價的完整顯現(xiàn)，才能為更理想的垃圾管理體系贏得寬廣的未來。
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