近日，環保部以國家環境保護標準的“HJ”文號，發布了《火電廠污染防治可行技術指南》（2017年21號公告），根據發布該指南的“公告”，2017年6月起，《火電廠污染防治可行技術指南》即作為一項國家環保標準開始實施。

比起2010年環保部以部門文件形式發布的那一版“最佳可行技術指南”，以標準文號發布的“可行技術指南”從形式、內容到效用，都有了很大不同，且第一次跟固定污染源管理制度結合起來了。火電行業只是一個開端，隨著固定污染源環境管理制度改革的推進，造紙、鋼鐵、水泥、石化等等凡是要納入排污許可證管理的行業，都將有相應的污染防治可行技術指南發布。

爭議與由來——“可行技術”與排放標準的關系

據“中國排污許可”了解，“可行技術”，或者說與之類似的歐美國家的“最佳可行技術”（BAT,BACT等），究竟應不應該制定，該如何制定，能起到什么樣的作用等等的問題已經被環保專家、行業專家爭論了多時。

一直到公告發布，都有一些專家甚至環保部門內部的管理人員對此表示擔心——由環保部門來認定“可以支撐排污企業達標的技術”，并作為標準來推廣，會不會是一種冒險？對環保部門自身而言，會不會超越了能力及權限，成了在對各行各業應該采用什么樣的工藝路線進行控制；對企業而言，會不會被束縛手腳，只能選擇官方認定的技術？最為關鍵的是，如果企業應用了經“官方認證”能實現達標的技術，但實際運行中又達不了標，那這個責任算誰的？環保部門在以排污許可證對企業進行管理的時候，是不是經核實企業采用了指南上的“可行技術”，并且嚴格按照技術規范的要求管理和運行了，就能作為達標排放的證據，證明末端監測的排放數據是有效的或者有誤的？

“可行技術跟排放標準之間究竟是什么關系，作為技術它是推薦性的還是強制性的，它是為什么服務的，它在中國環保法規管理體系中究竟處于什么位置……這些都得講清楚了，不能混淆不清。不然，可能就會導致二者在實踐中變成‘兩張皮’，給管理造成困惑。”中國電力企業聯合會副理事長王志軒說。

根據歐美的經驗，“最佳可行技術”的確是排污許可證制度不可或缺的組成要件。歐盟的最佳可行技術（BAT）體系是鼓勵采用的非強制性文件，各成員國都需要以最佳可行技術參考文件（BREFs）為基礎，構建起符合各自具體國情的BAT體系，各國政府也都需要根據實際情況及BAT技術針對的不同行業，分別制定基于技術的排放標準。美國的《清潔水法》規定，向向公共資源排放廢水必須要獲得排污許可證，不管受納水體水質狀況如何，廢水排放之前都必須采取經濟可行的最佳處理技術；美國的《清潔空氣法》區分了常規空氣污染物和有毒有害污染物、新源和現有源、達標區和未達標區，分別采用不同的排放控制技術及排放限制要求。無論是針對空氣污染物還是水污染物的這些控制技術，都來源于排污許可動態更新的數據庫中。

這其中有三個要點——首先，歐美的“最佳可行技術”來源于行業數據的統計和證明（比如達到全行業前5%的工藝路線），排污許可證是獲取完整、可靠行業數據的基礎；第二，基于行業的數據及“最佳可行技術”的實踐證據，政府再制定出基于技術的排放標準，作為約束行業排放行為的法規底線；第三，已經列入名單的技術本身對企業而言并不是強制性的，但是為了促進污染物的削減，同時促進全行業排放水平的優化，對新增污染源和改造的污染源而言，“最佳可行技術”對應的排放水平則是具有強制性的，排放者可以使用任何技術手段以達到甚至優于“最佳可行技術”對應的排放水平，被實踐證實了的新技術，可以被納入新的“最佳可行技術”名單中。

在許可證制度及“最佳可行技術”體系的支撐下，過去幾十年中，無論美國還是歐洲都實現了工業污染源污染防治水平的大幅度提升，各類污染物的排放大幅下降。

可是，中國的具體國情與歐美國家又有了很大的不同。最大的難點在于，我們現在缺乏完整可靠的行業數據。改革開放三十多年來，中國的工業化革命獲取了后發優勢，史無前例的突飛猛進。在吸取西方發達國家“先污染后治理”歷史教訓的過程中，我們建構起環境管理的制度框架并不斷改進；在借鑒歐美技術經驗及開展行業調研的基礎上，我們制定了各項環保標準包括污染物排放標準，并基于排放標準和案例研究開展行業可行技術的研究。而如今，我們要改革固定污染源管理的基礎制度，建立覆蓋所有污染源的“一證式”排污許可證。在許可證制度建立并有效運行起來之前，可行技術這個組成要件更像是一種結構性的預設。也就是說，我們是先有了作為法律底線的排放標準，再來尋找和驗證不同情景下能實現達標的可行技術，并以此作為“全過程”管理中證據鏈條的一環寫入排污許可證。

“中國特色的可行技術”并不是一場評優選先

“這是有中國特色的可行技術，”環保部科技標準司相關負責人告訴“中國排污許可”：“可行技術的制定方式是定量與定性相結合的，是排污許可證的重要技術支撐。但它并非是政府出面為哪些技術路線‘站臺’，也不是一場評優選先。”

該負責人解釋說，可行技術作為一種技術指導，對當下中國的環境管理實踐有重要的意義。長期以來，因為缺乏數據和技術支撐，排放標準究竟是嚴了還是松了，各地反應不一，莫衷一是。

另一方面，在以往環評等固定污染源的行政許可工作中，因為缺乏技術支撐，一些排放要求究竟有沒有技術可以達到，大家都并不清楚。比如說，一些企業為了突破當地的環境瓶頸限制，提出“高科技”的“低排放”保證，并以此獲得環評批文，但在實際運行中卻因這樣的技術路線根本不具備可操作性，導致環評批復的要求被束之高閣或者大打折扣，更導致企業要么關停，要么整改，要么違規違法求生存。但是可行技術體系的建立和完善就能幫助企業作出判斷，降低被“忽悠”的風險，更好的對其投資行為和排放行為負責。

正因為任何一種“可行技術”本身并不是環境管理的要求，并非強制性，達標排放的結果才是環境管理的要求，所以“有中國特色的可行技術”是以其運行結果為判斷依據，動態調整，“可上可下”的。排污單位在申請排污許可證的時候，需要填寫是否采用污染防治可行技術，填“是”的，排污許可證核發部門可認為其具有符合國家或地方要求的污染防治設施或污染物處理能力；但是也可以選擇“否”，企業只是需要提供自己采用其它技術路線的實際監測數據，或者是成功案例、中試數據等作為證據，也可以被認為是具備達標能力而獲得許可證。

 許可證是“試金石”，也是“照妖鏡”

對任何企業來說，因為原料選擇、地理位置、產品特征等等方面的差異，對應的技術路線選擇本身是難以窮盡的，不同的技術路線也有其適用的范圍。技術本身也是永遠在在不斷進步的過程中。可行技術的名單之所以“可上可下”，是基于這樣一種設計——待到許可證運行3到5年的周期之后，可行技術就需要以事實來盤點和調整。被驗證具備達標能力的新的技術就能“上”，被列入可行技術的名單之中；而名單之中的被實際運行數據證偽的技術路線，也能“下”，不僅會被剔除掉，還不排除發現它存在惡意造假“入圍”的可能性，從而追究相關人員的責任。

根據國際經驗和當前中國排污許可制改革的設計，許可證“全過程”和“一證式”的管理，將有效促使行業排放信息和與之對應的技術參數信息環環相扣地趨于完整，并在自行監測、臺賬記錄和定期報告制度的支撐下，實現“歸真”和大數據集成。這不僅有利于環保管理擺脫“貓捉老鼠”的舊模式，以可審計的證據鏈來提高環境監管的效率，更是有利于驗證和發現可行的污染防治技術路線，通過統計這些技術路線的適用范圍、達標水平，讓“最佳”的一批技術以“用數據說話”的方式呈現，指導全行業的清潔化升級。為了實現這一目的，環保部不僅正在搭建足以支撐動態的行業排污信息的大數據的平臺，也在研究開發從大數據中“抓取”技術并進行高效的數據統計和分析處理的手段。

一個技術是否“可行”，不僅僅是用科學理論和實驗室數據來論證，更關鍵的是它是否具有經濟性和可操作性，是否能被企業執行到位，監管部門是否能有效監控。在目前缺乏完整的行業數據做支撐的情況下，可行技術的制定工作難以盡善盡美。即便是管理基礎相對完善的火電行業，也有一些尚且存在爭議的技術路線。比如說，廢水的“零排放”等，在第一輪許可證的發證工作中已經成為了不少業內人士討論的話題。在《火電廠污染防治最佳可行技術指南（征求意見稿）》中，“廢水零排放技術”是作為第六章的一個小標題出現，然而，中國電力企業聯合會提出了意見，指出根據該協會的調研，雖然廢水零排放從技術上具有可行性，但投資運行成本過高，環境經濟效益差，運行上難度很大（包括濃鹽水中取出的鹽處理的難度大），所以在目前的經濟技術水平下，不宜在技術指南中提倡火電廠的廢水零排放技術，并建議弱化這一章節。中電聯的建議得到了編制單位的采納，最后正式發布的《火電廠污染防治可行技術指南》中，對應位置的小標題改為了“廢水近零排放技術”。不過即便如此，這一類技術路線的經濟性、技術性、適應性究竟怎樣，都還需要在許可證的實施階段得到進一步的驗證、反饋，無論是可行技術體系，還是排污許可證的制度，乃至固定污染源的環境管理本身，都會在這個過程中不斷獲得調整、修改和完善。