政府購買服務中的“服務”不包含“單純的工程建設”，不能依據“政府購買服務辦法”直接購買純工程建設；

可以用PPP模式購買既含工程建設又含管理運營的項目，購買的標的是“O”“（Operation），購買“O”的同時購買與之密不可分的“B”；

以運營（管理）費用在PPP全生命周期全部支出中所占一定比重為標準，扎緊PPP的口袋，防止純工程項目混入PPP。

政府購買服務與PPP之爭，是這輪PPP改革的一個重頭戲。如何看待政府購買服務與PPP的關系，眾說紛紜。由于政府購買服務免去了PPP項目中“政府每年支持PPP項目的財力不得超過上年一般財政收入的10%”的限制，省略了PPP模式中的若干評估報告，且依托的是政府信用，金融機構容易接受，在程序及操作流程上也簡便易行，因此2015年以來政府購買服務在很多建設工程領域大行其道，大有超越PPP之勢，甚至演變為地方政府繞開“43號文”、PPP模式的一種變相融資。

很多人都感覺套用“政府購買服務辦法”，繞開PPP模式直接購買純工程建設，變相增加政府債務又得不到有效監管似乎不妥，但問題出在哪里？依據是什么？目前尚無有說服力的解釋。本文從《政府購買服務管理辦法》立法精神出發，探究二者的本質區別及這些問題的答案。

一、政府付費、政府購買服務與政府采購

分析PPP與政府購買服務的關系之前，我們先分析下與政府購買服務相關的三個名詞及區別：政府付費、政府購買服務和政府采購。

政府付費是PPP模式核心制度——財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）第11條“項目回報機制”的一種，與使用者付費、可行性缺口補助并列。

政府購買服務的政策依據，是財政部2014年頒布并于2015年1月1日實施的《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）。

政府采購的依據是2002年頒布、2003年實施、2014年修正的《政府采購法》，以及2014年頒布、2015年實施的《政府采購法實施條例》，是政府“使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。

由于沒有官方統一的權威解釋，在實踐中這三個名詞經常容易被混淆，或被選擇性適用，為政府購買服務與PPP之爭埋下了隱患。

從三個名詞的相關法律規定中可以看出：政府付費則是我國PPP的項目回報機制的一種，是PPP體系中的一個名詞，無需多言；

政府采購，對象是貨物、工程、服務，其中的“服務”包括政府購買服務中的“服務”，但政府采購和政府購買服務立法的出發點不同（見下文）；此外，政府采購將“工程”與“服務”并列，說明立法者認為“工程”和“服務”是兩種不同的采購標的，這也為下文政府購買服務中的“服務”不包含“工程”這一論點，提供了制度依據。 

二、政府購買服務與PPP界限的三個問題

區分政府購買服務與PPP的界限，至少要弄清楚三個問題。

問題一：政府購買服務中的“服務”是否包含“單純的工程建設”（政府能否依據政府購買服務辦法，直接且僅購買工程建設）？

認為可以用政府購買服務購買純工程建設的觀點，其制度依據是《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）第十四條第（五）款：“ 除法律法規另有規定外，下列服務應當納入政府購買服務指導性目錄：……（五）政府履職所需輔助性事項。法律服務、課題研究、政策（立法）調研草擬論證、戰略和政策研究、綜合性規劃編制、標準評價指標制定、社會調查、會議經貿活動和展覽服務、監督檢查、評估、績效評價、工程服務、項目評審、財務審計、咨詢、技術業務培訓、信息化建設與管理、后勤管理等領域中適宜由社會力量承擔的服務事項……”

仔細研究第（五）款我們發現：該條款中除“工程服務”外，都是“法律服務”、“戰略和政策研究”、“標準評價指標制定”、“社會調查”、“項目評審”、“財務審計”等輕資產、技術和勞動密集類的服務，再看第（五）款的標題——“政府履職所需輔助性事項”，也是此用意。因此筆者認為，根據該條款的立法精神，這里的“工程服務”，也應是類似工程造價咨詢、監理咨詢、招投標代理服務等與工程建設相關的“輕資產”服務，而不是工程項目本身。此外，再看第十四條的其他款項，從第（一）至第（六）款，可以納入政府購買服務指導性目錄的服務種類有“基本公共服務”、“社會管理性服務”、“行業管理與協調性服務”、“技術性服務”、“政府履職所需輔助性事項”等，都屬于技術類、勞務類和輕資產的服務。

因此，從《政府購買服務管理辦法（暫行）》的立法精神出發，政府購買服務的范圍或內容，應只包含勞動密集、技術密集的輕資產服務，其價值不在于產出結果，而在于產出結果代表的專業性、技術含量和勞動力結晶；相反，工程建設是資本密集型的重資產，其價值在于資產本身。因此，購買工程建設是購買的重資產，不是服務，不適用政府購買服務管理辦法。也即政府購買服務中的“服務”不包含單純的工程建設！

從上面的分析我們看出，目前很多繞開PPP模式，以政府購買服務為由購買工程建設形成的資產，是與政府購買服務立法精神相悖的。

有人可能會問：政府購買服務不包含純工程建設，但政府采購包含工程建設。的確如此，我們再分析政府采購。

《政府采購法實施條例》（國務院令第658號）第七條明確了政府可以采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，同時明確了工程“是指建設工程,包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等”。這是否意味著可以借道政府采購來購買工程？

筆者認為，這兩部法規出發點不同：“政府購買服務辦法”是從政府付費、財政預算和管理角度，強調的是政府財政支出購買的內容，是政府用納稅人的錢可以買什么、錢從哪兒來的角度，是結果導向；而“政府采購法”強調的是從政府遴選采購主體的角度，是政府怎樣合規采購和怎樣公平公正地選擇采購主體，是為了防止政府采購過程中的暗箱操作和權力尋租，是過程導向。

再分析當下政府購買工程建設服務泛濫現象的特點：當前的以政府購買服務進行工程建設，出發點和落腳點都是從政府付費、財政預算的角度，即用納入財政預算、政府付費的方式購買工程建設，而不是怎樣選擇采購主體，不適用“政府采購法”，而是應尋求有關規范政府付費、財政預算和管理的相關法律依據。而如前所述，《政府購買服務管理辦法》也不適用純工程建設，不能依據《政府購買服務管理辦法》購買工程建設。 

問題二：政府能否以PPP模式購買包含工程建設的服務？

這個問題回答的基礎，是PPP的核心定義。PPP的內涵是政府和私營部門（社會資本）在基礎設施和公共事業領域的長期合作關系，這種合作很大程度上是包含工程建設的部分（不是全部，因為O&M、MC不包括工程建設），例如BOT、BOO、BLT、DBFO、ROT等，都包含了“B”即建設（ROT的“R”是Renovate，改擴建）。但PPP與單純的購買工程建設不同的是，PPP還包括了建設后的運營、經營，即“O”（Operation）或“M”（Management），這個“O”或“M”則正是政府購買服務的對象。由于“O”和“B”在PPP中密不可分，政府購買“O”的同時也購買了“B”，“B”是“O”的載體，但“O”是政府購買的目標，購買的“O”包含了與之密不可分的“B”。也就是說，包含了運營、管理、經營的工程建設，是可以通過PPP模式納入政府購買服務范圍的。

國外PPP理論和實務界對這一問題也有類似觀點。例如英國達霖·格里姆賽（Darrin Grimsey）和澳大利亞莫文·K·劉易斯（Mervyn K. Lewis）合著的《PPP革命：公共服務中的政府和社會資本合作》一書中認為，“PPP的本質在于公共部門不再是只購買一項資產，而是按規定的條款和條件購買一整套服務。這一特點也是該合作方式得以立足的關鍵”，并認為PPP的具體特征之一便是“關注服務”，“強調的是政府接受的服務，而不是政府對經濟或社會基礎設施的采購。”

當然，目前很多PPP項目，實際沒有多少運營和管理內容，甚至有些地方政府，將純工程建設項目加點所謂的運營內容（如物業管理）納入PPP項目范疇。這一問題的解決，詳見問題三的答案。

可能又有政府購買服務的“?；庶h”再次反過來問：那是否可以用政府購買服務，購買包含“O”的“B”，而不采取PPP模式？

筆者認為，這種情況下，其服務和工程的提供者肯定是政府以外的其他主體（如果是政府本身或本級平臺公司就不需要納入政府購買服務），也即社會資本，符合PPP模式的實質意義，應全部納入PPP模式，不應該有“法外之地”，否則不利于項目和服務的規范管理，也會增加政府的隱性債務。 

問題三：以PPP模式購買“B”+“O”的項目是不是沒有界限？（只要含“O”和“B”的項目，都可以用PPP模式由政府購買服務？）

筆者認為，答案是否定的。因為不對“O”和“B”的比重進行限制，所有建設項目隨便加點所謂的服務，即可納入PPP范疇，這樣還是控制不了政府購買服務泛化的風險。

既然不是，那界限是什么？要解決政府購買服務異化為地方政府變相舉債的現象，這個問題一定要有清晰的答案。

筆者提供兩個標準，供立法部門參考：

1、界定“運營費用”在PPP全生命周期全部支出中的比重；或

2、為工程建設項目納入PPP模式設置前提條件。

標準一：界定“運營”費用在PPP全生命周期全部支出中的比重，是指在包含工程建設的PPP項目中，要明確“B”以外的“O”費用（主要是運營費用、日常管理費用、維修維護保養費用等），占整個項目全生命周期全部支出總額的一定比重。達到這個比重以上的項目，可以采取政府購買服務的PPP模式。這一標準的目的是防止純工程建設類項目（或幾乎沒有運營、管理、維護的工程項目）混入PPP項目，占用PPP政策資源和財政資源。具體達到何種比重，數值應設置為多少，建議按不同的行業，由PPP主管部門組織專家，通過各類案例統計分析并根據經驗得出參考數值，并動態調整。

標準二：為工程建設項目納入PPP模式設置前提條件，是指對于不容易用“運營費用比重標準”衡量的項目，或項目性質特殊，用比重標準不合理、不科學的，可以采用“前提條件標準”予以規范。

采取PPP模式購買缺乏運營服務的工程建設項目，應以以下三個原則為前提：

1）必要性原則，即這類項目涉及國計民生，或意義重大，必須要建設，例如防汛工程，河流污染整治，等等，而一些市政廣場、景觀工程等“面子工程”，不符合“必要性原則”；

2）公眾性原則，即必須使廣大公眾受益，而不是少數人甚至政府本身獲益（有的地區曾把政府行政中心大樓建設列入PPP項目，不符合公眾性原則）；

3）合規性原則，即如果要采用政府購買工程建設的服務方式進行PPP項目建設，當地政府必須符合“10%紅線”、債務水平合理、無重大違約行為等規定。

缺乏運營的項目，只有完全符合上述三個原則，才可以納入PPP范疇。 

綜上，本文探討的PPP與政府購買服務的本質區別，以及與政府采購、工程建設的關系，具有相當的理論難度和實踐障礙，也是PPP立法和實踐中最難攻克的部分，各類觀點幾乎千人千面，很難統一，筆者也只是拋磚引玉，很多看法也可能隨著理解和認識的逐步加深，會有不同的轉變。但這些都是PPP的核心問題，是PPP立法和PPP操作過程中無法回避的問題，建議業界加強溝通、交流和探討。 

【注：本文是作者獨著《PPP項目融資——模式、方法與工具》（暫定名）一書寫作過程中的部分節選，本書預計將于2017年一季度出版，敬請關注。 】

張繼峰：PPP業內知名金融專家、國家發改委PPP專家庫金融專家。中共黨員，經濟學學士，法律碩士，專注于PPP金融、法律理論和實踐，擁有10余年商業銀行、基金管理公司、投資公司從業經驗，7年PPP（BOT、項目融資）相關法律、投融資工作經驗，具備證券、基金、期貨從業資格，現任北京云天新峰投資管理中心（有限合伙）合伙人，目前運作多個PPP項目和PPP產業基金、地方發展基金。