文章導讀   

固體廢物種類繁多，特性復雜，牽涉面廣，處理和利用環(huán)節(jié)多流程長，其環(huán)境管理本身具有艱巨性和持久性，是世界各國，包括環(huán)境問題整體上已經得到較好解決的發(fā)達國家所面臨的共同挑戰(zhàn)。我國固體廢物環(huán)境管理還存在較多薄弱環(huán)節(jié)，需要建立統(tǒng)一的產生量核算方法及基礎信息數據庫，完善法規(guī)制度標準體系，強化全過程管理和風險管理，全面落實禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口新規(guī)，因地制宜動態(tài)改進固體廢物環(huán)境管理，切實服務于環(huán)境質量改善這一根本目標的實現。

來源：原文發(fā)表于《中華環(huán)境》2017年第3期，曾于2017年3月在“E20水網固廢網“推送。本次推送做了增補修訂。

固體廢物是一類特殊的污染物，同時具有污染源、污染匯和二次資源的多重屬性，其環(huán)境管理是我國環(huán)境污染防治、循環(huán)經濟建設和清潔生產推動的共同任務，也是我國新時期以改善環(huán)境質量為根本目的的環(huán)境保護工作的重要內容。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》對我國固體廢物的環(huán)境管理體系作出了明確規(guī)定，《循環(huán)經濟促進法》《清潔生產促進法》也涉及較多的固體廢物環(huán)境管理要求。國務院相繼出臺的《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》分別從國家大氣、水、土壤污染防治需求角度，對固體廢物的環(huán)境管理工作作出了具體部署。習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上對我國普遍推行垃圾分類制度發(fā)出了總攻動員令，這件民生“關鍵小事”由過去環(huán)衛(wèi)部門單打獨斗變?yōu)槎鄠€相關部門協(xié)同推進。中央全面深化改革領導小組第三十四次會議審議通過《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，要求強化洋垃圾非法入境監(jiān)管，徹底堵住洋垃圾入境，全面禁止進口環(huán)境危害大、群眾反映強烈的固體廢物，逐步停止進口國內資源可以替代的固體廢物。最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對危險廢物非法排放、傾倒和處置等違法犯罪行為形成了巨大威懾。國務院辦公廳印發(fā)《生產者責任延伸制度推行方案》，明確將生產者對其產品承擔的資源環(huán)境責任從生產環(huán)節(jié)延伸到產品設計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期，對我國廢棄電子電器產品、報廢汽車等產品類廢物的環(huán)境管理提供了重要的制度保障。我國固體廢物環(huán)境管理已經步入良性發(fā)展的快車道。

整體而言，我國固體廢物環(huán)境管理已經取得了較大成績。固體廢物環(huán)境管理的法規(guī)制度標準體系基本建立，環(huán)境監(jiān)管的智能化、信息化、實時化能力持續(xù)加強，重點固體廢物如城市生活垃圾和危險廢物的規(guī)范化管理和無害化處理水平不斷提高，主要固體廢物處理與利用的專業(yè)化、市場化模式基本成熟，為我國環(huán)境污染防治和環(huán)境質量改善做出了重大貢獻。但是，我們必須清醒地看到，我國固體廢物環(huán)境管理還存在較多薄弱環(huán)節(jié)，還需要進一步夯實基礎，補齊短板，消除隱患，解決難題，切實服務于環(huán)境質量改善這一根本目標的實現。

建立統(tǒng)一的固體廢物基礎信息數據庫

目前我國固體廢物產生量數據獲取有多種方式：一是過磅稱重，行業(yè)主管部門匯總統(tǒng)計，如城市生活垃圾清運量；二是企業(yè)申報，環(huán)保部門匯總統(tǒng)計，如工業(yè)危險廢物、工業(yè)固體廢物產生量；三是專家根據生產、消費規(guī)模或人口估算，如電子廢物、餐廚垃圾、農村生活垃圾、農業(yè)固體廢物產生量；四是污染源普查，2007 年我國進行了第一次全國污染源普查，2017 年正式開始第二次全國污染源普查。

不同統(tǒng)計方式得到的固體廢物產生量數據差距較大。如第一次全國污染源普查得到的2007 年工業(yè)固體廢物產生量為38.52 億噸，而同年環(huán)境統(tǒng)計公報發(fā)布的工業(yè)固體廢物產生量僅為17.6 億噸，相差一倍以上；2014 年環(huán)境統(tǒng)計公報公布的工業(yè)危險廢物產生量為3633.5 萬噸，而專家根據工業(yè)固體廢物產生量中危險廢物的合理比例估算的工業(yè)危險廢物產生量超過9000 萬噸，相差更是超過兩倍。城市生活垃圾清運量數據相對可靠，但由于廣大村鎮(zhèn)產生的生活垃圾并未包括在內，我國生活垃圾總體產生量依然缺乏準確數據。作為農業(yè)大國，我國農業(yè)固體廢物產生量無疑是巨大的，每年都要成為熱門話題的秸稈露天焚燒現象就是間接證明，但不同專家估算的數據之間差距動輒以十億噸計。

固體廢物產生量的底數不清，處理去向統(tǒng)計數據的科學性和可靠性自然也會大打折扣，覆蓋全國、包含各類固體廢物的“減量化、資源化、無害化”的績效評估就無從談起，固體廢物環(huán)境管理頂層設計就成了空中樓閣，固體廢物處理與利用對環(huán)境質量改善作出的巨大貢獻也難以客觀呈現。因此，建立統(tǒng)一的固體廢物產生量核算方法及包含產生量、特性和處理去向等內容的基礎信息數據庫，尤其是摸清固體廢物產生量底數，是嚴格監(jiān)管、精準治廢的重要基礎。

完善固體廢物環(huán)境管理法規(guī)制度標準體系

《固體廢物污染環(huán)境防治法》是我國固體廢物環(huán)境管理最重要的依據，1995 年頒布以來已經過4 次修訂，最近一次修訂于2016 年11 月17 日通過。但是，修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》除了對農膜回收、畜禽糞便處理、秸稈禁燒提出原則性要求外，對農業(yè)固體廢物管理的部門歸屬依然未做規(guī)定，農業(yè)固體廢物究竟由哪個部門管理、依據什么管理、如何管理依然是空白。《固體廢物污染環(huán)境防治法》對農村生活垃圾，僅提出其污染防治的具體辦法由地方性法規(guī)規(guī)定，使得大多數地方農村生活垃圾管理實際上處于無法可依、無人該管的境地。

由于歷史的原因，我國不同固體廢物由不同部門主管，涉及固體廢物管理的部門主要有環(huán)境保護部、國家發(fā)展與改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部、工業(yè)和信息化部、商務部、農業(yè)部、衛(wèi)生部、公安部、供銷合作總社、海關總署等。即使是同一固體廢物，若采用不同方法處理，或在不同處理與利用環(huán)節(jié)，主管部門也不一樣。這種“九龍治水”的管理模式降低了固體廢物治理效率，加大了環(huán)境監(jiān)管的難度。

包裝廢物是我國生活垃圾中增長速度最快的部分，在消耗大量資源的同時也加重了環(huán)境污染。從國際經驗來看，解決包裝廢物污染環(huán)境問題最有效的辦法是通過專門立法在源頭限制過度包裝，強制使用適度包裝、綠色包裝和再生包裝，推行生產者責任延伸制度，建立規(guī)范的收集、處理與再生利用設施。但是我國尚無專門針對包裝廢物管理的法規(guī)，處理成本外部化致使過度包裝愈演愈烈。廢棄電子電器產品管理也在一定程度上存在類似問題。

危險廢物處理方面最具爭議的一項規(guī)定是：具有毒性的危險廢物處理后的產物仍然是危險廢物，除非處理產物滿足專用污染控制標準。此項規(guī)定具有合理性，原因是某些危險廢物的危害特性不會因得到某種處理而消除，如含重金屬危險廢物固化穩(wěn)定化之后，重金屬的危害特性并未消除，只是被限制在一定范圍之內。但是，毒性危險廢物數量眾多，特性各異，不同處理技術對污染物的效果也各不相同，應該全面完整地理解和應用“危害特性是否消除”這一判定原則。

如含毒性有機物的危險廢物采用高溫熱處理，或者是含重金屬的危險廢物采用同步分離回收重金屬的高溫熱處理，因毒性有機物在高溫下得到焚毀去除，重金屬因得到分離回收，爐渣中基本不含有毒性有機物，重金屬含量也顯著降低，可以認為其危害特性已經基本消除，爐渣就沒有必要再按照危險廢物管理。含油污泥、抗生素菌渣、生活垃圾焚燒飛灰等危險廢物產生量較大，危害特性相對較為明確，但受制于上述規(guī)定，處置技術選擇面臨較大困境。一刀切的規(guī)定會阻礙更為先進、更為徹底的處理技術的推廣應用。

強化固體廢物全過程管理和風險管理

固體廢物首先是污染源，對環(huán)境可能的污染貫穿于其從產生、收集、運輸、貯存、處理到最終處置和綜合利用的整個生命周期過程中，污染形式包括水、大氣和土壤污染以及生態(tài)破壞，因此固體廢物環(huán)境管理是對固體廢物全生命周期的污染控制，即具有全過程管理的特點。由于固體廢物復雜多變的特性，處理與利用工藝流程通常較長，環(huán)境監(jiān)管上容易出現漏洞。長江經濟帶固體廢物非法轉移和傾倒愈演愈烈、近期曝光的山西三維集團違法傾倒工業(yè)固廢、鹽城輝豐公司非法處置及違規(guī)轉移和貯存危險廢物等多起事件，都說明了強化固體廢物全過程管理的重要性和緊迫性。

某些固體廢物本身對環(huán)境的危害較小，但在處理處置或資源能源回收過程中可能產生較大的環(huán)境影響，如從電子線路板中回收稀貴金屬；一些固體廢物的資源化產品在使用中也可能帶來長期的負面環(huán)境影響，如重金屬含量較高的污泥堆肥土地利用。孤立來看，某些固體廢物處理單項技術具有一定優(yōu)勢，但是從固體廢物處理與利用全鏈條來看，則不一定最優(yōu)，可能存在“壓下葫蘆起了瓢”的問題。更進一步來看，許多固體廢物是水、大氣、土壤污染治理中污染物分離富集的產物，即污染“匯”，如污水處理廠污泥、河道清淤底泥、煙氣凈化殘渣、開挖出來的嚴重污染土壤等。這些固體廢物的處理與利用必須以系統(tǒng)思維實現全局優(yōu)化，否則就會出現“逆向污染控制”問題，即將歷經多重環(huán)節(jié)、付出很大代價才富集到相對穩(wěn)定的少量固體廢物中的污染物重新釋放到水、大氣和土壤等環(huán)境介質中，不但無助于環(huán)境質量改善，反而會增加污染物排放。

同時，固體廢物來源廣泛，種類繁多，可能含有的污染物質和有毒有害物質不勝枚舉，特性迥異，不可能采用類似于水污染、大氣污染物排放的有限標準加以管理，需要根據不同固體廢物的特性，以環(huán)境風險最小化為目標進行管理，即具有風險管理的特點。但是，目前固體廢物環(huán)境管理還是偏重于排放標準管理，導致固體廢物處理與利用中可能出現排放口監(jiān)測達標，但污染物在達到排放口之前實際上已經以某種形式排放到了環(huán)境當中，或者稀釋于資源化產品當中的現象，即發(fā)生污染轉移、污染擴散或污染延伸。另外一方面，風險管理與全過程管理相輔相成，密不可分，單純依賴排放標準管理，就難以實現全過程污染物減排的目標。例如我國生活垃圾填埋滲濾液處理的排放標準較為苛刻，造成滲濾液處理技術路線單一化且流程過長，企業(yè)高度依賴成本高昂的膜分離技術才能勉強實現污染物排放達標，但處理過程資源能源消耗過大、各環(huán)節(jié)污染物可能泄漏、膜濃縮液難以處理等問題的存在，大大降低了嚴格的污染物排放標準的預期減排效益，反而增大了滲濾液處理的環(huán)境風險。

全面落實禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口新規(guī)

2017年8月，原環(huán)境保護部等5個部門聯(lián)合發(fā)布公告，2018年起，禁止進口來自生活源的廢塑料、未經分揀的廢紙、廢紡織原料、釩渣等4類24種固體廢物。2018年4月，生態(tài)環(huán)境部等4個部門再度聯(lián)合發(fā)布公告，2019年起禁止進口廢五金類、廢船、廢汽車壓件、冶煉渣、工業(yè)來源廢塑料等16個品種固體廢物，2020年起禁止進口不銹鋼廢碎料、鈦廢碎料、木廢碎料等16個品種固體廢物。實施之后，我國固體廢物進口將僅限于分揀良好的廢紙和少量金屬廢物。

禁止洋垃圾入境是我國生態(tài)文明建設的標志性舉措，是我國經濟從高速發(fā)展向高質量發(fā)展轉變的必然要求，也是我國提升全球價值鏈層級、避免低端“鎖定”的一個突破口。以洋垃圾和進口固體廢物為原料的生產企業(yè)，相當一部分屬于“散亂污”企業(yè)，污染治理能力低下，甚至沒有污染治理設施，實質上是以污染環(huán)境為代價換取經濟利益，加劇了不少區(qū)域環(huán)境質量惡化，環(huán)境容量耗竭，嚴重影響人民群眾身體健康和社會和諧穩(wěn)定，必須進行大力整治。原環(huán)保部2017年開展打擊進口廢物環(huán)境違法專項行動中，提出立案處理處罰建議的企業(yè)占檢查企業(yè)總數的60%以上，可見違法范圍之廣。生態(tài)環(huán)境部部長李干杰指出，“禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革，能有效切斷“散、亂、污”企業(yè)的原料供給，從根本上鏟除洋垃圾藏身之地，對改善生態(tài)環(huán)境質量、維護國家生態(tài)環(huán)境安全具有重要作用“。

全面禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口，本質上也是一種供給側結構性改革，對我國固體廢物資源化利用具有重要啟發(fā)：固體廢物資源化利用必須從全生命周期視角思考，進行全鏈條設計，強化全過程環(huán)境監(jiān)管，提升固體廢物資源化技術水平與環(huán)境管理水平，推動固體廢物資源化行業(yè)轉型升級。嚴控固體廢物進口短期之內對我國再生資源加工利用行業(yè)將產生一定沖擊，一批“散亂污”企業(yè)、低端企業(yè)將面臨淘汰關停命運，但從長遠來看則是一個重大機遇，有助于產業(yè)集聚度、技術水平、管理水平、環(huán)保標準和產品質量的提升，促使再生資源加工利用行業(yè)走向以國內固體廢物為主要原料的轉型發(fā)展道路，進而對前端的垃圾分類、廢物回收提出更高要求，綜合市場調節(jié)和政府引導的力量，倒逼垃圾分類收集和再生資源回收效率的提升。

因地制宜循序漸進推動固體廢物環(huán)境管理

固體廢物環(huán)境管理是一個漸進改善的過程，即“沒有最好，只有更好”。尤其是在我們這樣一個城鄉(xiāng)之間、地域之間經濟社會發(fā)展水平不平衡的發(fā)展中大國，固體廢物環(huán)境管理必須因地制宜，區(qū)別對待，動態(tài)改進。

以生活垃圾處理為例，在北京、上海、廣州、深圳、蘇州等經濟社會高度發(fā)達的城市，生活垃圾環(huán)境管理應該優(yōu)先考慮環(huán)境安全保障，注重微量有毒有害污染物的嚴格控制；在我國大部分城市區(qū)域，應該優(yōu)先考慮區(qū)域環(huán)境質量改善，重點放在控制生活垃圾對水、大氣和土壤環(huán)境的污染，在此基礎上加強微量有毒有害污染物的控制；在西部小城市及廣大村鎮(zhèn)地區(qū)，應該優(yōu)先考慮環(huán)境衛(wèi)生條件提升，首先解決生活垃圾隨意堆放、無控處理導致的蚊蠅孳生、疾病傳播、塵土飛揚、四處冒煙和視覺污染等問題，然后逐步實現規(guī)范化管理和無害化處置。當然村鎮(zhèn)在生活垃圾處理技術選擇時，應該盡可能選擇可兼顧環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境質量和環(huán)境安全要求的可控技術，嚴禁采用環(huán)境安全風險極大的露天焚燒或簡易焚燒方法處理固體廢物。在實踐中，如果不考慮我國各地不同的經濟社會發(fā)展水平，不能夠循序漸進，一味地高標準嚴要求，就會造成固體廢物處理設施建設“要么滿分，要么零分”的僵局。由于達不到高標準嚴要求，一些地方無法建設或干脆不建固體廢物處理設施，甚至對固體廢物放任自流，最終損害的還是區(qū)域環(huán)境質量及居民身體健康。

再如污水處理廠污泥處理方面，有資深專家指出污泥處理的技術發(fā)展優(yōu)先序：“填埋肯定比亂扔好，但是得找到場地；焚燒肯定比填埋好，但是得治理好煙氣；土地利用肯定比焚燒好，但是得嚴格管理”，可謂一語中的。不堅持求真務實，循序漸進，鼓吹能夠有“吃干榨盡”“零排放”的技術來一勞永逸地解決復雜的固體廢物處理與利用問題，實際上不過是“移花接木”“瞞天過海”，不但解決不了問題，反而擾亂了先進成熟技術應用的市場環(huán)境與輿論環(huán)境。

隨著我國經濟社會發(fā)展模式的逐漸轉變和生態(tài)環(huán)境保護工作的扎實推進，天變藍、水變清、土變凈的美麗中國終會成為現實，但我們在生產、生活中不可能不產生固體廢物，而且隨著生產方式、生活水平的變化，固體廢物的種類、特性也會發(fā)生相應的變化，必須持續(xù)不斷地創(chuàng)新，開發(fā)更為先進、更為高效、更為環(huán)境友好的固體廢物處理與利用技術。

總之，由于固體廢物種類繁多，特性復雜，牽涉面廣，處理和利用環(huán)節(jié)多流程長，其環(huán)境管理本身具有艱巨性和持久性，是世界各國，包括環(huán)境問題整體上已經得到較好解決的發(fā)達國家所面臨的共同挑戰(zhàn)。我國固體廢物環(huán)境管理已經取得較大成績，但是無疑也還存在較多問題，有的是歷史積留問題，有的是新形勢下產生的新問題。我們應該認識到，作為一個發(fā)展中國家，這些問題都是在發(fā)展中產生的問題，只能通過更好的發(fā)展來解決，也一定能夠通過更好的發(fā)展來解決。十二屆全國人大常委會對《固體廢物污染環(huán)境防治法》實施情況開展全面執(zhí)法檢查后，指出了我國固體廢物污染防治形勢嚴峻、污染者依法負責的各項制度落實不夠到位、危險廢物全過程管理有待強化等問題，提出了堅持從全局出發(fā)協(xié)同推進固體廢物治理、推動形成政府企業(yè)公眾共治的綠色行動體系、著力加強危險廢物處置、加大城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治力度等建議。黨的十九大報告中也明確強調了要“加強固體廢棄物和垃圾處置”，為固體廢物環(huán)境管理提供了指引和保障。《固體廢物污染環(huán)境防治法》也正在根據新時代、新形勢的要求進行修訂，將為破解固體廢物環(huán)境管理難題提供堅實的法律基礎。固體廢物環(huán)境管理將著力夯實基礎，補齊短板，消除隱患，破解難題，為顯著改善環(huán)境質量、全面建成小康社會作出更大的貢獻。