三、環衛市場化實踐——多倫多的雙重體系困境

福特市長于2011年開始對生活垃圾的收運進行市場化，但效果卻并不如預期，導致城市的廢物管理服務面臨著半市場化的尷尬局面：央街以西城區的收運工作已經市場化，而央街以東的收運工作卻仍歸市政管理。現任市長特里在2014年競選時，曾承諾將把全市的收運工作都外包出去。在當選后，特里市長正在兌現承諾，不斷推動市場化的進程。

那么市場化到底是如何運作的呢？又會帶來什么樣的影響呢？對多倫多來說，想要回答這兩個問題，既十分簡單，但同時又十分復雜。市政當局將城市垃圾收集及處理外包雖然引發了很多爭議，但過程卻相對簡單，而令問題復雜化的則是，多倫多還存在另一種市場化的模式，遵循的是一套完全不同的規制。

在多倫多，廢物收運公司既可以簽訂與市政當局協商的合同，也可以與業主直接簽訂合同，相當于形成了兩套完全不同的收運體系。所以說，在服務質量、責任追查、監管等方面，收運服務是否是由私營企業提供并不十分重要，決定性因素反倒是合同的性質。

如果想要全面了解特里市長提議的全面市場化將會造成的影響，就必須了解市政當局與私營企業簽訂合同的性質，并同時比較此類合同與業主與企業間合同的不同之處。

1、通過與市政當局簽約實現市場化

特里市長推進的市場化其實是多倫多市廢物管理服務市場化的第三階段。1995年，在被多倫多合并前，怡陶碧谷市對垃圾收運服務進行了市場化，而前市長羅伯·福特在2011年對央街以西的城區進行了市場化，令多倫多的收運服務出現了公私兩立的局面。在特里市長的口中，前兩次將收運服務外包都實現了收運成本的降低。在進行市場化后，怡陶碧谷市每年節省了180萬加元的成本，而福特在2011年的市場化則為城市每年節省了1190萬的收運成本。

多倫多市的垃圾收運工人曾在2003年和2009年發起了兩次長時間的罷工，對市政收運服務在市民中的口碑產生了不利影響，在罷工發生后的數年中為市場化創造了條件。2009年的垃圾收運工人罷工長達39天，令公眾對多倫多工會的支持受到了尤其嚴重的影響。盡管如此，在一些批評家看來，對收運服務進行市場化將不可避免地降低服務的透明度，同時也是政府不愿意與公會合作，充分保護工人利益的表現。

在多倫多東區，市政官員對市場化持有反對態度，認為只要當前市政收運服務在提高效率后，已經變得比私營企業更具成本效益。此外，市場化是否能夠實現長期的降低成本效果，目前依然沒有人能夠回答。盡管存在許多異議，但通過與市政當局簽訂合同來實現市場化，就可以從功能上對原有的市政收運服務進行復制。

目前與市政當局簽訂合同，在負責央街以西收運服務的是Green For Life（GFL）環境有限公司，而同樣簽訂了合同負責前怡陶碧谷市收運服務的則是米勒集團。目前，兩家公司的收運服務模式都復制了之前市政收運的模式。與市政當局簽訂的合同規定，兩家公司都必須遵守多倫多市對分類處理、循環利用、有機廢物的規定，并同時繼續適用市政當局的垃圾中轉站和綠道垃圾填埋場。

GFL公司與市政府簽訂了收運服務合同，圖中是一輛該公司的收運車

GFL公司的收運車上的表示展示公司與市政廳簽訂了合同

綠道垃圾填埋場位于安大略省倫敦市的郊外，在2007年被多倫多市政當局以2.2億加元收購，用來接收停止向美國密歇根州運送生活垃圾后，市內產生的垃圾。多倫多與其他三座安大略省的城市在來自多方壓力的作用下，決定于2011年初停止向密歇根州輸出生活垃圾。目前，所有與市政當局簽訂合同的外包服務商都必須將垃圾運至此填埋場。

雖然多倫多市垃圾收運服務的市場化被廣泛報道，但公眾卻并不知曉，隨著地產業的繁榮發展，多倫多生活垃圾的收運服務正在悄然脫離市政當局的管控。雖然市政當局與GFL公司簽訂了合同，為多層公寓提供生活垃圾收運服務，但公寓管理方及物業公司卻可以選擇不使用由市政當局規制的收運服務，轉而直接與私營公司簽訂合同。目前，在多倫多全市6000余座多層公寓樓中，有大約30％選擇了不使用與市政相關的收運服務。

2、沒有市政當局參與的市場化

如前文所述，市政當局在與私營企業簽訂城市西區和怡陶碧谷的收運合同時，要求參與收運的企業必須適用市政設施，并且還要遵守城市對廢物收運的規定，而一旦城市東區也實現了收運的市場化，市政當局也會采取相同的策略。但對選擇不使用GFL公司收運服務的多層公寓樓來說，情況就很不相同了。在私有產業所有者與私營企業在簽訂收運合同（下文中此類合同介簡稱為私人合同）時，雙方不會受到任何約束，既可以不使用市政當局的中轉站和綠道填埋場，也可以不遵守市政當局對垃圾收運、循環利用的規定，也不需參加綠色垃圾桶項目。

雖然私人合同本身并不會導致收運服務質量的下降，但問題的根結卻在于，對簽訂了私人收運合同的大約2000座公寓樓來說，想要監控收運服務的具體情況，基本上就變成了不可能完成的任務。根據此類合同的規定，私營企業沒有義務向市政當局開放自己的設施來接受檢查，也不需遵守市政當局對廢物分類的規定。雖然安大略省的法規對全省境內的所有廢物管理活動做出了規定，但省政府制定的法規與市政當局的規定相比，無論是在針對性方面，還是在可實施性方面，都遠遠不及。實際上，在簽訂私人合同后，對收運服務進行監管的責任就落到了物業管理方的身上。

隨著越來越多的多倫多市民選擇公寓樓作為自己的住宅，越來越多的廢物收運服務進入了私人合同的范疇，導致市政當局對廢物物流狀況的掌控開始松懈，可能會令在停止向密歇根州運送廢物后取得的管控成果付之東流。多倫多固廢管理部門指出，市政當局不要說是對私人合同中的廢物流進行管控了，就連這些廢物到底都去往何處，都一無所知。根據安大略省的法律，私營企業即便重新開始想密歇根州外運廢物，也不會受到任何管制；此外，市政當局也沒有任何法律手段，能夠讓私營企業遵守其在循環利用、有機廢物及廢物分類方面的規定。

對私營廢物管理公司來說，密歇根州相對較低的傾倒費用有著不可比擬的吸引力，使該州成為了廢物的集散地。雖然政治和環境上的壓力最終令市政府停止了輸出廢物的行為，但同樣的壓力卻可能對私營企業不會有任何的作用。

近年來，時不時會出現居民對私營收運服務不滿的報道。雖然與市政當局簽訂合同的公司也受到過批評（在西區收運服務市場化初期，物流問題尤為嚴重），但為私人合同提供服務的企業卻有造成更為嚴重問題的潛力。居民們發現，私人合同的服務商長期以來都沒有做好循環利用物料的分類工作，而媒體也時不時爆出此類服務商會將可循環利用的物料與不可循環利用的（在下文中簡寫為垃圾）混合起來一起運輸。

雖然上述指控聽起來十分嚴重，但卻也并非意味著收運服務商出現了違規行為。實際上，將可循環利用物料和垃圾混合起來有可能是有理有據的。舉例來說，如果可循環利用的物料中存在過多的雜質，以至于無法對其進行循環利用，那么即便是對市政運營的卡車來說，將其與垃圾混合起來也不過是慣例罷了。

市政當局會對受其管轄的卡車、中轉站、填埋場進行定期檢查，但對簽訂了私人合同的公司來說，具有檢查權力的就只有雇主了。因此，經常出現的情況便是，在降低了服務費用后，企業受到監管的嚴格程度遠遠不及市政監管。也許許多為私人合同提供服務的企業仍然本著會環境負責的態度，保持著優良的服務水平，但不幸的是，在沒有強力監管的情況下，沒有人能夠了解到真實的情況。

歸根結底，私人合同面臨的問題的根結并不在企業一方，因為企業仍舊可以盡職盡責地對廢物進行分類、運輸、處置、循環利用，而是在于缺乏監管。為私人合同提供服務的公司不需遵守市政當局的規定，這就等于管理結構上出現了問題，為簡化分類過程、使用廉價的處置方法，創造了條件。

從總體上講，特里市長提出的市場化計劃不會改變目前的廢物收運服務架構，收運服務仍將使用相同的填埋場和中轉站，相當于市政當局只是將收運服務按照原有的運營方式外包給了私營企業，同時要求簽訂合同的企業繼續遵守市政當局的相關規定。雖然這并不一定會取得比市政當局直接參與收運服務更為良好的結果，但卻至少保證了，收運格局在服務方式和法規方面只出現了相對較少的變動，不會打破既有的格局。

雖然市場化的支持者指出，市場化可以形成自由競爭的市場環境，使市政當局可以與企業簽訂更為有利的合同，但市場化的批評者卻指出，這樣的觀點忽略了市場化的長期成本。不僅如此，一旦完全關停市政提供的收運服務，那么市場化就會成為不可逆的過程，即便將來通過私營企業獲得收運服務的方法可行性出現了問題，想要重新回歸市場化前的收運體系，也會變得毫無實際操作性可言。考慮到上述因素，市場化極具爭議性也就不足為奇了。然而，與市政合同和私人合同間的差異相比，市場化與公共收集體制間的差別根本就不值得一提。不管圍繞市場化產生的爭議如何激烈，多倫多市多層公寓管理方與私營企業簽訂的私人合同正在悄然掀起另一場市場化的浪潮，其效應可能將遠超于官方的市場化行為。隨著多倫多市城市化進程的不斷加深，高密度的住宅區將會漸漸普及，將會為私人合同的簽訂創造越來越多的機會。

四、市場化實施的關鍵點

1、市場化評估

在對市場化進行評估時，有兩個非常重要的因素，即市場化最終將會產生什么樣的結果、以及市場化的過程將會造成什么樣的效應。雖然將公共服務市場化有可能令服務變得更具效率，但卻也有可能造成原有工作人員失業、原有公司解體等問題。所以說，提升公有制運營方式的市場化程度會遇到各種意想不到的情況，應當由政府部門加強監管，對市場化的成本和益處做出正確的評估。對任何地區的政府來說，在市場化時，都必須考慮不同的市場化策略是否適用于自己管轄的區域。

2、全成本核算

在對私營企業和政府提供廢物管理服務的成本進行比較時，必須將所有的成本計算在內，既要計入直接成本，又不能放過間接成本。只有在對不同私營企業的成本進行全面的比較后，才能對市場化后的成本得出準確的估算。許多大型廢物公司都劣跡斑斑，在簽訂廢物管理合同時壓低報價，然后在排擠掉所有的競爭者后，便開始提升管理費用。此類大型公司業務覆蓋面極廣，能夠承受某項業務短期虧損帶來的問題，從而在消除競爭后，實現對市場的壟斷。一旦某地的政府處理掉了用于廢物管理的車輛和大量設備，想要再次進入市場就十分困難，因為重新購買設備的資金投入要原高于購買服務的投入。

3、想要令市場化成功要滿足哪些要求？

在對廢物管理服務進行市場時，所需提供的產品和服務都是十分容易界定的，所以必須制訂出量化的服務衡量標準。在與私營企業協商的過程中，必須在合同中列出所有的要求。

建立起適當的政府干預水平也十分重要，理想的狀態是確保收運市場井然有序，既不能因為過度干預而抑制了競爭，也不能讓小微收運企業因過度競爭而破產。對規模較大的城市來說，最有效的途徑為，將轄區分為數個區域，進行分區競標，讓私營企業和市政所有的收運企業（部門）都參與進來，從而既保證了最大程度的競爭，也消除了私營企業在競標時串通一氣，謀取利益的可能性。

4、必要的保障措施與合同監管措施

在美國，廢物收運服務的市場化已經獲得了許多成功，而無一例外的是，在所有成功案例中，政府都進行了適當的監管，避免居民成為不當市場行為的受害者。如果沒有適當的服務評價和合同監管極致，對廢物管理服務進行市場化反倒會令管理成本上升。下面列出的是幾點對政府監管的建議：

對制定合理的合同來說，應當規定發生通貨膨脹時的補償措施，使服務的費用符合當地的經濟狀況。

在制定合同時，政府可以考慮加入條款，規定在服務提供商不能履行合同時，由政府接管廢物管理的運營和相關的設備。

政府部門必須雇傭稱職的監察和管理人員，對合同進行監管。政府必須認識到的一點是，哪怕是有經驗的現場督導人員，也不一定能夠成為合格的合同監管人員。

招標技術條款十分重要，所以政府應當聽取來自監管者、雇員、承包商等多方的意見。

合同應當包含明確的違約懲罰條款，讓承包商清楚地認識到，違約的成本將遠高于執行合同的成本。

北美固廢聯盟的執行理事約翰·斯金納指出，政府必須對固廢管理服務負責，但這并不意味著政府必須是服務產業的所有者，也不意味著政府必須參與服務的實際運營。

“市場化的底線是，政府雖然可以將部分、甚至全部的固廢管理服務的運營工作承包出去，但卻一定不能將監管合同的責任轉嫁到公眾（接受服務一方）的身上。在制定固廢管理政策時，最重要是，保護公共健康、保證環境安全、確保物料和能量的回收。”