一、引言

隨著國民經濟和城市建設的飛速發展，人民生活水平不斷提高，對環境衛生的要求也越來越高。然而隨著城市垃圾產生量的持續增長，環境的承載壓力越來越大，嚴重影響城市的可持續發展，城市各類垃圾的處理問題越來越受到各方面的關注。盡管中央和地方政府不斷投入大量資金建設城市環衛設施，但原有的管理和投融資體系已不能滿足要求，環衛領域迫切需要打破已有體制，引入社會資本和先進的管理經驗。推行環衛市場化、創新投融資模式、盤活環衛存量資產、充分吸納社會資本投資運營、并按照績效考核和服務效果付費，是有效解決環衛一體化項目缺乏建設資金和管理效率低等現實問題的一種合理途徑。因此，本文將對環衛項目的運作模式進行分析并展望環衛市場化發展。

二、環衛內容及產業鏈分析

(1) 環衛內容

根據原建設部《城市環境衛生當前產業實施辦法》的定義，環衛行業是指為有效治理城市垃圾、糞便等城市生活廢棄物，為城市人民創造清潔、優美的生活和工作環境而進行的垃圾、糞便的收集、運輸、處理、處置、綜合利用和社會管理等活動的總稱。建設部的《城市環境衛生質量標準》明確環衛行業所涵蓋的作業內容包括：（1）道路清掃保潔；（2）生活垃圾和糞便收集運輸處理；（3）公共場所環境衛生。

環衛項目可分為兩類，一類是“大環衛”，包括垃圾前端收集及終端處理，是垃圾清掃、收運、處置及綜合利用系列內容的總稱；另一類是“小環衛”，指包括道路清掃保潔、垃圾分類、垃圾收運等一系列的環衛作業行為，也被稱為傳統環衛領域。傳統環衛基本不涉及建設的內容，其市場化主要是改變過去事業編制下人工清掃、轉運的低效率及高成本局面，以機械化操作獲得成本及效率優勢，從而滿足政府及公眾對城市環衛保潔質量的要求。具體環衛項目分類見圖1。

圖1環衛項目分類圖

（2）環衛產業鏈

環衛工作與城鄉居民生活息息相關，環衛市場具有空間大、資產安全、發展迅速和收益穩定的特點。環衛產業從垃圾收集到處理利用全過程將涉及到不同部門及企業，產業上游涉及政府環衛部門、環衛運營公司、房產物業管理公司及環衛設備制造商；產業中游涉及市容景觀養護公司、環衛設施施工企業、環衛保潔公司及垃圾清運公司等；產業下游涉及垃圾終端分類處理及再生資源回收利用等。具體詳見圖2。

圖2環衛產業鏈圖

三、環衛項目現有主要問題分析

（1）建設資金問題。城市建設的發展使得人民群眾對于環境衛生的要求越來越高，而垃圾分類處理的改革則催生諸如生活垃圾焚燒發電場、餐廚垃圾處理場、醫療廢棄物垃圾處理場、污泥處理場等更多設施的建設需求，各地政府財政資金緊缺，急需通過市場化運作，引入社會資本來解決項目建設資金問題。

（2）存量債務問題。現各地環衛運營國有企業普遍債務率高，急需通過盤活存量資產（垃圾處理場或環衛車輛設備等）的方式來解決債務問題。

（3）運營效率問題。現國內大量環衛作業主要依靠人工清掃保潔、收運轉運，效率低且成本高，環衛作業機械化率低，經營管理水平有待提升。

（4）管理模式問題。長期以來，國內環衛工作的管理部門較多，各部門對作業效果要求不一，作業模式及時間也不同，缺乏統一性和整體性，制約了整體環境衛生管理質量的提高。

（5）績效考核問題。現國內部分區域環衛工作未建立完善的績效考核機制，未按照環衛作業內容對環衛服務企業或政府環衛部門進行績效考核，監管及考核的缺失也影響了環衛作業的質量和效果。

四、環衛項目運作模式

為解決上述問題，政府出臺一系列政策文件，通過深化改革，創新工作方式，拓寬融資渠道，轉變政府工作職能，激發市場活力，在環境衛生公共服務領域，推廣鼓勵采用市場化運作的模式。

大小環衛項目按照國家相關政策文件的規定可以采用不同的運作模式，具體詳見圖3。

圖3環衛項目運作模式圖

（1）運作模式簡介

PPP強調的是建立一種長期合作關系，政府需與社會資本利益共享、風險分擔。

國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號文）中首次對PPP進行了界定：“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。”

國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號文）指出：“推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。認真總結經驗，加強政策引導，在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，規范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產品供給能力。”

政府購買服務則側重于公共服務，且政府對社會公眾負有供給責任。

《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）、關于印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》的通知（財綜〔2014〕96號）中都明確將政府購買服務的定義為：“通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。”

《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）規定政府購買服務的內容和范圍為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，突出公共性和公益性。教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。

財政部發布關于印發《政府采購品目分類目錄》的通知（財庫〔2013〕189號），文件對政府采購內容做了詳細說明，其中“C16服務”部分中的“環境服務”內容即包含環衛項目實施服務的內容。

（2）運作模式分析

2017年5月28日，《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），文件指出嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務，不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。政府購買服務是先預算，后購買。

因大環衛項目B部分垃圾終端處理為存量或新建垃圾處理場設施，不得通過政府購買服務模式實施，同時不得將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目，因此，對于大環衛項目，可以A+B包整體打包通過PPP模式實施；或者將A包與B包分開實施，A包采用政府購買服務模式，B包采用PPP模式。小環衛項目僅包括垃圾處理前端道路清掃保潔、垃圾收集清運等環衛作業服務，故可采用政府購買服務模式實施。若小環衛項目中包含中轉站的建設或存量環衛設施設備的轉讓，仍可以參照大環衛項目整體打包實施或分包實施。

考慮項目運作模式、實施周期、合作期限及財政支出等因素，對兩種模式的對比分析如下表1。

表1運作模式對比分析表

五、結語

2017年財政部下發《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號），要求在垃圾處理領域全面實施PPP模式。從國內環衛市場看，環衛PPP項目分布地區越來越廣，南方比北方活躍，其中深圳、上海、海口等市場化程度較高的地區表現較突出。但隨著模式優化和各地跟進，市場化進程由沿海向內地擴散。環衛市場化的推進，將有效提高環衛工作機械化率，提高運營管理效率，長期來看將有效降低環衛服務成本并提高環衛服務供給效率和質量。

隨著5G時代的來臨，深圳環衛工進入5G時代，福田區政府環衛PPP項目組建的“5G+環衛機器人編隊” 將正式投入到福田街道清掃保潔工作中。這將改變市政環衛作為勞動力密集行業的面貌，提升深圳環衛工作的精細化、專業化、智能化水平。未來環衛工作管理將越來越高效，智能化作業及監管水平有效提高，環衛作業更系統規范。展望未來，環衛項目服務需求越來越高，環衛產業鏈趨于完善，環衛PPP項目將有更大的市場空間，并將持續引爆市場。