政府和社會資本合作（PPP）模式迎來一次全新重大變革，這關系十多萬億PPP項目。11月8日，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（下稱《意見》），宣告了自2014年PPP模式實施以來，政策層面上力度最大的一次調整，對中國推廣應用PPP模式影響深遠。

PPP項目歷程：17年峰頂后五年整頓改革，22年政策推動止跌回升

2014年起財政部等大力推廣PPP模式，PPP一度十分火爆，PPP項目和擬投資規模快速攀升，出現“野蠻生長”，帶來一系列問題，如一些不規范的PPP項目增加地方政府隱性債務。

2017年11月，財政部發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金【2017】）92號），開始強化監管，啟動PPP項目的清理整頓工作。據統計，自92號文發布至2018年4月，管理庫共清退項目609個，涉及投資額6114億元。

此后，多省不同程度地叫停PPP項目，朝“降杠桿”、“減負債”、“防風險”方向，落實清退項目的整改工作。同時，對新增PPP項目持審慎態度，要求項目屬于公共服務領域，需求長期穩定、回報機制清晰、收益水平合理，算好整體賬和長遠賬，科學編制實施方案，合理設置風險分擔和投資回報機制，并嚴格遵守全部PPP 項目的財政支出不得超過當年一般公共預算支出 10％的監管紅線，確保基層財政的平穩運行。

經過五年的規范化治理，2022年11月18日財政部發布《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行的通知》（財金【2022】119號文），PPP模式從野蠻生長趨向規范理性運行。由財政部PPP項目庫動態管理數據可見，項目成交數量和成交規模在2014年后快速增長，于2017年達到頂峰，此后呈下降趨勢，直至2022年止跌回升。

截至2022年底，財政部PPP在庫項目（含儲備清單）約1.4萬個，總投資20.9萬億元，以項目公司成立為標識的落地率約77%，成為我國穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。項目主要涉及領域包括城市基建、農林水利、生態環保、交通運輸、醫療教育等，其中，投資規模占比較大的板塊依次為高速公路、軌道交通、園區開發、城市綜合治理、污水處理。

參與PPP模式的社會資本性質，2022 年國有企業（包括央企和地方國企）中標的項目規模為2.4 萬億元，項目數量1028 個，占全部比重的95.67%和80.88%，同期民營資本規模和數量占比僅為3.5%和18.4%，呈現國有企業、工程企業占主導，民營企業“躺平”的趨勢。

此次PPP模式新機制究竟體現在哪？這體現在回報機制、適用具體模式、重點領域、管理部門等多個層面。

1、鎖定特許經營模式，聚焦使用者付費

《意見》明確，PPP項目應全部采取特許經營模式實施。PPP項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。

此前PPP項目細分模式較多，此次限定為基于使用者付費的特許經營模式。PPP回報機制分為三種，分別是政府付費、使用者付費和可行性缺口補助，其中采用政府付費和可行性缺口補助兩者PPP項目數量和投資額占全部PPP項目比重超過90%。而此次《意見》明確，此后PPP回報機制聚焦使用者付費，并不強調不因PPP模式而新增地方財政未來支出責任，這意味著未來適用PPP項目將大幅減少。

《意見》還明確，政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。

總而言之，PPP新機制有利于倒逼地方政府、社會資本、金融機構和咨詢機構等更關注PPP項目的市場需求、現金流和可持續性。

2、發改委主管，優先支持民企參與

此前PPP模式主要由國家發改委和財政部兩部門牽頭，為了解決分工不明晰，

此次《意見》提出，優先選擇民營企業參與PPP項目。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，制定《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱清單，見附件）并動態調整。

具體來看，市場化程度較高、公共屬性較弱的PPP項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業參與。

3、明確部門職責分工，完善項目監督管理鏈條

本次《意見》首次明確由國家發改委牽頭承擔政府和社會資本合作管理責任，地方各級人民政府承擔主體責任，地方各級發改部門管項目，財政部門管預算，實施機構負責特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議簽訂、項目實施監管、合作期滿移交接收等工作。發改部門作為投資主管部門，把關項目特許經營方案等有關內容，依法依規履行項目審批、核準或備案職責。同時，將“特許經營方案”作為是否可開展特許經營和評估特許經營可行性的決策依據。特許經營方案在編制方面要求“參照可行性研究報告編寫規范”，上述舉措也與國家發改委對政府投資項目可行性論證環節進行了很好的銜接，有助于提升此類項目的監管效能。